Prof. Dudek: Władza głowy państwa jest ograniczana

Prezydent Andrzej Duda powiedział, że wiele rozwiązań obecnej konstytucji w dużej mierze nie sprawdziło się lub pozostało pustymi deklaracjami, np. model społecznej gospodarki rynkowej czy prawa pracownicze. Na ile jest to pana zdaniem kwestia wad ustawy zasadniczej, a na ile kierunku, w jakim poszła praktyka polityczna i sądowa?

Praktyka odgrywa ogromne znaczenie, ale nie zmienia to faktu, że mankamenty konstytucji tkwią również w jej treści. Przede wszystkim w wielu miejscach jest ona niejednoznaczna i pozostawia zbyt duże pole manewru ustawodawcy. W ponad 150 przepisach, czyli ok. 60 proc., konstytucja wymaga rozwinięcia ustawowego. W przeciwnym razie w ogóle nie nadawałyby się one do stosowania. Najwyraźniej widać to sferze praw socjalnych i pracowniczych, która wymaga finansowego zaangażowania państwa. Konstytucja operuje tu nieprecyzyjnymi normami programowymi, czyli stwierdza, co władze publiczne powinny robić i jakie cele realizować. Natomiast szczegółowe działania państwa mają już być określone w ustawach. Te zaś są uchwalane zwykłą większością przez rządzącą w danym momencie ekipę. Na przykład, konstytucja ustanawia jako zasadę dostęp do nieodpłatnej nauki, ale jednocześnie pozostawia ustawodawcy prawo stworzenia od niej wyjątków – tzn. dopuszcza, aby niektóre usługi edukacyjne były odpłatne nawet w szkołach publicznych. Jakie? To już zależy od rządzących. W tym sensie konstytucja jest dziurawa, nie zawiera zdecydowanej, jednoznacznej wizji państwa i modelu gospodarczego.

Czy tych norm programowych, mających w dużej mierze charakter życzeniowy, można w ogóle uniknąć?

Nie. Nie da się napisać konstytucji, która odpowiadałaby na każde pytanie pojawiające się w praktyce w sposób ścisły, jak według matematycznego algorytmu. Ta obecna jest jednak przeładowana normami programowymi. Sytuacja obywatela jest przez to uzależniona od bieżącej kondycji budżetu czy wizji politycznej aktualnego obozu rządzącego. Paradoksem historii jest to, że konstytucję z 1997 r. stworzyły osoby wywodzące się z poprzedniego systemu. A przecież w konstytucji oraz ideologii PRL dominowały prawa socjalne. Jaka była wtedy rzeczywistość? Dokładnie odwrotna – praca stanowiła prawo i obowiązek, ale była to byle jaka praca, za byle jaką płacę, bo to państwo było najważniejszym pracodawcą. Wprawdzie przyzwyczajono się do myślenia, ze edukacja czy opieka zdrowotna są nieodpłatne, że równolegle powstał cały alternatywny system korupcyjny i przywilejów dla osób powiązanych z ówczesną władzą. Tymczasem obowiązująca konstytucja, napisana przez tych, którzy aktywnie działali w PRL, odchodzi od modelu państwa opiekuńczego. Co prawda zawiera ona sztafaż praw socjalnych, pracowniczych i kulturalnych, ale jednocześnie rezygnuje z bardziej precyzyjnych i konkretnych unormowań pociągających za sobą koszty ze strony państwa. Konstytucja okazała się zbyt obojętna i niewrażliwa w sferach, które właśnie wymagałyby zaangażowania władz publicznych. Dla porównania, prawo własności i prawo dziedziczenia są w niej mocno wyeksponowane. Dlaczego? Bo to praktycznie nie wymaga żadnych nakładów budżetowych. A czy możemy dziś iść do sądu – powołując się na konstytucyjne obowiązki władz publicznych prowadzenia określonej polityki w sferze socjalnej – i próbować wyegzekwować swoje prawo od jakiegoś organu czy funkcjonariusza? Nie. Z drugiej strony trudno też wyciągnąć z tego wniosek, że w konstytucji powinien być na sztywno zapisany wiek emerytalny czy określony poziom wsparcia dla rodzin. Można ją jednak sformułować bardziej kategorycznie.

Na przykład?

Wśród praw pracowniczych mowa jest np. o minimalnym wynagrodzeniu. Stanowi ono wartość konstytucyjną, co oznacza, że kwestia stosunków zatrudnienia nie jest pozostawiona swobodzie umownej, a w rzeczywistości – temu, co dyktuje pracodawca. Jednocześnie to, co jedną ręką pracownikowi się daje, inną odbiera, bo konstytucja mówi, że to ustawa określi minimalne wynagrodzenie albo sposób jego kształtowania. Natomiast gdyby ustawa zasadnicza formułowała normę programową gwarantującą minimalne wynagrodzenie, które zapewni pracownikowi i jego rodzinie godziwą egzystencję, to wprawdzie również byłby to zwrot nie do końca ścisły i określony, ale dawałby on już pewien konkretny wzorzec konstytucyjny, który można by „przyłożyć” do regulacji ustawowej.

Prezydent Duda zasugerował, że warto byłoby wprowadzić katalog kwestii, których uregulowania ustawowe musiałyby zostać przegłosowane kwalifikowaną większością. Jakie są zalety tego pomysłu?

Prezydent mówił o tym, że pewne rozstrzygnięcia nie mogą być podatne na łatwe zmiany koniunktury politycznej, gdy przychodzi nowa ekipa rządząca i odwraca wszystko do góry nogami, bo ma inną wizję niż poprzednia. Oznacza to zatem wymóg wypracowania szerszego konsensusu, niezależnie od zmieniających się układów politycznych, wokół szczególnie wrażliwych materii prawodawczych. Stąd też sugestia prezydenta, aby stworzyć katalog regulacji uchwalanych kwalifikowaną większością. Niewątpliwie byłoby to lepsze rozwiązanie niż odesłania do przepisów ustawowych w konstytucji. Może należało by wprowadzić kategorię ustaw organicznych, czyli właśnie takich, które w sprawach szczególnie wrażliwych wymagałyby szerszego porozumienia w parlamencie.

Na czele listy prezydenta jest również doprecyzowanie kompetencji poszczególnych organów władz. Jaki kierunek zostanie obrany?

Analizując treść obecnej konstytucji wyraźnie widać w niej dążenie do ograniczenia roli prezydenta, a wzmocnienia rządu, bezpośrednio powiązanego ze sferą polityki. W znacznej mierze jest to konsekwencja doświadczeń z czasów aktywnej prezydentury Lecha Wałęsy, który niekiedy prezentował zaskakujące postawy. Obecnie prezydent nie ma prawie żadnych samodzielnych kompetencji w sferze władzy wykonawczej. Może ją sprawować tylko w kooperacji z rządem. Na przykład, z jednej strony konstytucja traktuje go jako najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych, ale z drugiej - ogranicza tę rolę do symbolicznej. W czasie pokoju prezydent sprawuje bowiem zwierzchnictwo nad wojskiem za pośrednictwem ministra obrony narodowej, a na czas wojny mianuje on – też z udziałem rządu – naczelnego dowódcę. Słowem: konstytucja bardzo niekonsekwentnie traktuje głowę państwa, a w konsekwencji pozbawia ją efektywnych kompetencji oraz odpowiedzialności za sprawowanie władzy wykonawczej. Także z punktu widzenia sprawności państwa sfera ta wymagałaby przemyślenia.

Prezydent zapowiedział referendum konsultacyjne w sprawie konstytucji, powołując się na badania CBOS, z którzy wynika, że oczekują tego obywatele. Pojawiło się wiele wątpliwości co do jego formuły…

Referendum będzie zwieńczeniem konsultacji, w ramach których zostaną przedyskutowane i wypracowane konkretne propozycje społeczeństwa dotyczące tego, co należy w konstytucji zmienić, czy należy uchwalić nową, czy dokonać nowelizacji. Bardzo ważna jest sekwencja całego procesu. Najpierw kluczowe jest uzyskanie wiedzy o tym, czego oczekują obywatele. Żeby nabrało to waloru prawnego, konieczne będzie zatem przeprowadzenie referendum. Ponieważ prezydent jest w tej kwestii niesamodzielny, potrzebna będzie zgoda Senatu. Jeśli ten wyrazi zgodę na zarządzenie przez głowę państwa referendum, wówczas to na niej będzie spoczywał obowiązek przygotowania projektu nowej konstytucji bądź jej zmiany, w zależności od wyniku konsultacji. Dopiero po zakończeniu prac legislacyjnych w parlamencie przewidziane jest referendum konstytucyjne, czyli ratyfikacyjne. Jest ono też o tyle konieczne, że propozycje zaakceptowane w ramach konsultacji mogą w toku procesu legislacyjnego zostać pominięte bądź wypaczone. Całe przedsięwzięcie oparte jest na założeniu poznania i respektowania oczekiwań konstytucyjnych bezpośrednio wyrażonych przez obywateli, jednak jego powodzenie nie zależy wyłącznie od prezydenta, bo wymaga rzetelnego współdziałania parlamentu.