Prezydent podpisał ustawę o ustroju sądów powszechnych i zwrócił Sejmowi uchwalone przez parlament ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i o Sądzie Najwyższym. Zapowiedział jednocześnie inicjatywy legislacyjne w dwóch ostatnich sprawach. Ponieważ założenia zmian nie są znane, postanowiliśmy poprosić prawników o wskazanie kierunków, w jakich mogłyby pójść w interesie zarówno systemu wymiaru sprawiedliwości, jak i obywateli. Zapytaliśmy też o budzące obawy wielu praktyków i dużej części społeczeństwa możliwości rozwoju sytuacji w sądach powszechnych, gdy minister sprawiedliwości zyskuje bezpośredni nadzór nad ich prezesami.
1. Czy nowy ustrój wpłynie na praktykę orzekania w sądach powszechnych?
Dr Adam Bodnar rzecznik praw obywatelskich:
dr Adam Bodnar rzecznik praw obywatelskich / Dziennik Gazeta Prawna
Reklama
Podpisana przez prezydenta ustawa zmieniająca ustawę o ustroju sądów powszechnych niesie za sobą wiele niebezpieczeństw. Dotyczą one przede wszystkim tego, że minister sprawiedliwości-prokurator generalny zyska możliwość odwołania prezesów sądów, będzie miał wpływ na powoływanie przewodniczących wydziałów czy przenoszenie sędziów między wydziałami. Takie ukształtowanie pozycji ministra, będącego jednocześnie prokuratorem generalnym – co w mojej opinii niezupełnie jest zgodne z Konstytucją RP – może sprzyjać tworzeniu systemu, w którym prezesi sądów staną się dyspozycyjni.

Reklama
Trzeba pamiętać, że prezes sądu odpowiada między innymi za przydział sędziów do poszczególnych wydziałów oraz jest jednocześnie sędzią orzekającym w indywidualnych sprawach. W konsekwencji uchwalony mechanizm powołania prezesów może prowadzić do niedopuszczalnego konstytucyjnie wywierania przez ministra sprawiedliwości-prokuratora generalnego nacisku na te podmioty w sferze judykacyjnej, a także za ich pośrednictwem na sędziów.
Uważam, że najważniejsze w tej chwili będzie to, by każdy krok i każda decyzja ministra sprawiedliwości była oceniana i monitorowana, a w razie konieczności, by spotykała się z reakcją obywateli. Wielka energia społeczna powinna zostać wykorzystana właśnie w tym kierunku, aby kontrolować – na każdym szczeblu – decyzje personalne dotyczące sądownictwa: powoływania sędziów, prezesów, przewodniczących wydziałów, rzeczników prasowych itd. Obywatele muszą zabiegać o przejrzystość procedur, ocenę kwalifikacji kandydatów, wyjaśniać każdą wątpliwą decyzję. Doświadczenie organizacji pozarządowych powinno zatem zostać powiązane i w jakiś sposób zsynchronizowane z energią obywateli.

Dr Tomasz Zalasiński członek Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji im. S. Batorego:

dr Tomasz Zalasiński członek Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji im. S. Batorego / Dziennik Gazeta Prawna

Nowelizacja ustroju sądów powszechnych z 12 lipca 2017 r. pociąga za sobą wysokie ryzyko pogorszenia jakości zarządzania sądownictwem powszechnym. Na jej mocy minister sprawiedliwości będzie mógł w sposób dyskrecjonalny powoływać lub odwoływać prezesów i wiceprezesów sądów. Oznacza to, że poza kryteriami merytorycznymi o wyborze na te stanowiska będą decydowały także czynniki pozamerytoryczne, w tym – niestety – dyspozycyjność wobec ministra. W sposób oczywisty nie licuje to ze standardami państwa prawnego oraz niezależności sądów wynikającymi z Konstytucji RP.

Regulacja ta rodzi ryzyko natury organizacyjnej i funkcjonalnej, rzutując na sprawność działania sądów oraz stopień gwarancji prawa do sądu. Na zwalniające się stanowiska mogą być bowiem wskazywane osoby, które wprawdzie nie posiadają umiejętności ani doświadczenia w zakresie zarządzania, ale mają inne cechy atrakcyjne dla szefa resortu. W związku z wprowadzeniem do ustawy kryteriów uznaniowych kierownictwo sądów pozostaje w faktycznej dyspozycji ministra. Nieodpowiedzialne korzystanie z tych kompetencji – a wiele wskazuje, że takie właśnie będzie – doprowadzi do bezprecedensowej ingerencji ministra w niezależność sądów, a także wywoła chaos organizacyjny w sądownictwie powszechnym. W tej sytuacji jedyną ochroną jest szczególna dbałość sędziów o standardy niezawisłości.

Łukasz Bojarski prezes INPRIS – Instytutu Prawa i Społeczeństwa, były członek Krajowej Rady Sądownictwa powołany przez prezydenta RP (wrzesień 2010 – wrzesień 2015):

Łukasz Bojarski prezes INPRIS – Instytutu Prawa i Społeczeństwa, były członek Krajowej Rady Sądownictwa powołany przez prezydenta RP (wrzesień 2010 – wrzesień 2015) / Dziennik Gazeta Prawna

Nie powinniśmy zapominać, że mówimy o ustawie, która w wielu opiniach została uznana za niezgodną z konstytucją, a zatem komentujemy stan, który został narzucony przez legislatywę i prezydenta wbrew ustawie zasadniczej. Rządzący deklarują, że wszelkie zmiany służą wzmocnieniu niezależności, ale także odpowiedzialności sędziów i sprawności postępowania. Krytycy zmian wskazują na upolitycznienie wymiaru sprawiedliwości, bezprecedensowe uprawnienia ministra sprawiedliwości-prokuratora generalnego i wiele ryzyk z tym związanych. Ponieważ zarzuty są bardzo poważne, a wiele wypowiedzi przedstawicieli ministerstwa wyraźnie godzi w niezależność i niezawisłość, kluczowe wydają mi się dwie rzeczy. Po pierwsze, konieczny jest szczegółowy monitoring zmian personalnych dokonywanych przez ministra i wskazanych przez niego prezesów sądów. Ministerstwo deklaruje, że wszelkie zmiany będą wynikać z powodów merytorycznych, jednocześnie premier Beata Szydło w swoim orędziu wyraźnie zapowiedziała jakąś formę odpowiedzialności zbiorowej sędziów, mówiąc, że skuteczne zmiany muszą mieć szeroki wymiar personalny, a ludzie, którzy odpowiadają za dotychczasowe fatalne praktyki bądź na nie przyzwalali, muszą odejść. Warto więc monitorować i opisywać dokonywane zmiany, jednocześnie wnioskując o ich uzasadnianie. Powinny się tym zajmować Krajowa Rada Sądownictwa i stowarzyszenia sędziowskie. Nie będzie to praca łatwa.

Po drugie, sędziowie powinni stworzyć mechanizm informowania o ryzyku nacisków, efektu mrożącego czy o bezpośrednich lub pośrednich próbach wpływania na ich konkretne decyzje – zarówno administracyjne, jak i orzecznicze. Stworzenie takiego mechanizmu powinno służyć wszystkim, w tym rządzącym, którzy twierdzą, że są niesłusznie oskarżani o niecne zamiary. Powinien istnieć wypracowany przez samo środowisko mechanizm jawnego, ale i niejawnego informowania o takich zagrożeniach.

Olimpia Barańska-Małuszek sędzia, SSP Iustitia:

Olimpia Barańska-Małuszek sędzia, SSP Iustitia / Dziennik Gazeta Prawna

Przy niezmienionych mechanizmach, procedurach sądowych, wymiana kadrowa nie usprawni pracy, a nastąpią chaos, opóźnienia w rozpatrywaniu spraw. Obywatel nie odczuje poprawy. Nowy ustrój sądów powszechnych to system sądownictwa z lat 80., wprowadza przede wszystkim narzędzia opresyjne, co zachwieje sądami. Daje możliwość ingerowania przez ministra/prokuratora generalnego w skład osobowy sądu. Dyżur aresztowy będzie wyznaczać całkowicie zależny od ministra (który go powołuje, odwołuje, nagradza i karze finansowo) prezes sądu, jest więc ryzyko, że np. sprawy manifestantów trafią do sędziego działającego pod presją. Gdy zaś sędziowie będą orzekać na podstawie Konstytucji RP, to system kar dyscyplinarnych, nacisków może dotknąć właśnie tych niezawisłych.

Dr Mateusz Woiński prawnik karnista, ekspert w dziedzinie polskiego i międzynarodowego prawa karnego, Akademia Leona Koźmińskiego:

dr Mateusz Woiński prawnik karnista, ekspert w dziedzinie polskiego i międzynarodowego prawa karnego, Akademia Leona Koźmińskiego / Dziennik Gazeta Prawna

Jeżeli „praktykę orzekania” utożsamiamy z „praktyką orzeczniczą”, czyli ze sposobem intepretowania i stosowania prawa, to jej zmiana nie jest wysoce prawdopodobna. Zmianie ulegnie natomiast sposób zarządzania przydziałem spraw. Tajemnicą poliszynela jest, że w niektórych wydziałach pracują sędziowie szczególnie eksploatowani w określonych kategoriach spraw. Jakkolwiek przyczyna tego stanu rzeczy jest zrozumiała (skoro dany sędzia zna np. doskonale orzecznictwo ETPC w sprawach o zniesławienie, to powinien w nich orzekać) i ułatwia osiągnięcie jednolitości orzeczniczej, to na dłuższą metę może prowadzić do patologii, zwłaszcza gdy linia interpretacyjna wynika z motywów pozamerytorycznych.

W tym sensie przydział spraw w drodze losowania jest rozwiązaniem trafnym. Pytanie tylko, w jaki sposób zostanie zagwarantowana transparentność tego procesu. Jego niejawność, w połączeniu z nieograniczonym upolitycznieniem, tj. pozostawieniem w wyłącznej kompetencji ministra sprawiedliwości kwestii powoływania i odwoływania prezesów sądów wszystkich szczebli, stanowi niebezpieczną mieszankę, która, nadużywana, ma nie mniejszy potencjał rakotwórczy niż stan obecny. Potencjał tym większy, że powołani przez ministra prezesi także będą orzekać – również w sprawach politycznych.

2. Czy trzeba zmieniać obowiązujące przepisy o KRS i SN? Jeśli tak, to jakie rozwiązania powinny się znaleźć w nowym prawie?

Dr Adam Bodnar rzecznik praw obywatelskich:

Uważam, że reforma sądownictwa jest konieczna, czemu również dawałem wyraz w swoich dotychczasowych stanowiskach. Artykuł 1 konstytucji daje podstawę do tego, by pracami w tym zakresie kierował pan prezydent, z jak najszerszym udziałem organizacji społecznych czy środowisk naukowych, ale także z udziałem przedstawicieli rządu, parlamentu, w tym parlamentarnej opozycji. Konieczność włączenia szerokiego grona eksperckiego i obywatelskiego w proces konsultacji wynika także z proklamowanej przez preambułę konstytucji zasady dialogu społecznego.
Rzecznik praw obywatelskich nie powinien być tym organem, który przedstawia propozycje konkretnych zmian legislacyjnych, jednak będzie oceniać pojawiające się projekty pod kątem realizacji zasad prowadzących do zapewnienia przestrzegania praw i wolności obywatelskich.
W 2016 r. wielokrotnie podkreślałem, że zapoczątkowane wówczas reformy dotyczące funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości mogą wpłynąć negatywnie na niezawisłość sędziowską. Szczególne moje obawy budziły i budzą te przepisy, które zwiększają wpływ ministra sprawiedliwości-prokuratora generalnego na działalność sądów (m.in. rozszerzenie zewnętrznego nadzoru administracyjnego ministra nad sądami). W wystąpieniach kierowanych do ministra sprawiedliwości postulowałem ich jak najszybszą nowelizację, zwłaszcza w odniesieniu do przeniesienia sędziów na inne stanowiska służbowe czy odwoływania sędziów z delegacji.
W wystąpieniach kierowanych przeze mnie do marszałków Sejmu, Senatu i prezydenta w trakcie prac nad ustawami wskazywałem też, że w mojej ocenie rzeczywistymi problemami wymagającymi refleksji oraz propozycji legislacyjnych są kwestie takie, jak m.in.: zmniejszenie kognicji sądów, wsparcie sędziów poprzez zwiększenie liczby asystentów sędziów, wzmocnienie udziału czynnika społecznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, przyjęcie ustawy o biegłych sądowych, poprawa wykorzystania alternatywnych sposobów rozwiązywania sporów.
Pod adresem ministra sprawiedliwości kierowałem także wiele uwag o charakterze szczegółowym. Z wystąpieniami tymi można się zapoznać w Informacji Rocznej z działalności Rzecznika Praw Obywatelskich w roku 2016 (dokument dostępny pod tym linkiem: http://www.senat.gov.pl/gfx/senat/userfiles/_public/k9/dokumenty/druki/500/519.pdf).

Dr Tomasz Zalasiński członek Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji im. S. Batorego:

Reforma sądownictwa jest niezbędna. Mam jednak wątpliwości, czy aktualna większość parlamentarna, zwłaszcza po nieszczęściu legislacyjnym i konstytucyjnym, jakie zafundowano obywatelom w związku z pracami nad ustawami o SN i KRS, jest w stanie wypracować rozwiązania, które można byłoby uznać za reformę sądownictwa. Myślę, że trzeba trochę odczekać, by ostudzić emocje. Ten czas najlepiej byłoby wykorzystać na przeprowadzenie gruntownych i rzetelnych badań nad funkcjonowaniem sądownictwa w Polsce. Następnie publicznie ogłosić i przedyskutować ich efekty.
W ramach tych badań należałoby przede wszystkim sprawdzić stopień i przyczyny zróżnicowania referatów w poszczególnych sądach oraz zakres faktycznych obowiązków sędziów. Zwłaszcza w dużych miastach zdarzają się przypadki, że sędziowie posiadają w swoim referacie 500 i więcej spraw. Jednocześnie mają ograniczone wsparcie administracyjne, faktycznie samodzielnie wykonując większość czynności w sprawie, włącznie z księgowymi i rachunkowymi. To siłą rzeczy powoduje przewlekłość. Trzeba zatem stworzyć mechanizmy, które – zwłaszcza na poziomie sądów rejonowych – pozwolą zapewnić dodatkowe wsparcie sądom najbardziej obciążonym (np. poprzez czasowe delegowanie sędziów z innych sądów w okręgu). Zakres zadań sędziego powinien także zostać odformalizowany, a ich część administracyjno-techniczna przeniesiona na administrację sądów i asystentów sędziów.
Z uwagi na wysoką temperaturę polityczną, częste przeczenie racjonalności w działaniach ustawodawcy, nie jestem zwolennikiem dokonywania w chwili obecnej gruntownych zmian w ustroju trzeciej władzy.
Łukasz Bojarski prezes INPRIS – Instytutu Prawa i Społeczeństwa, były członek Krajowej Rady Sądownictwa powołany przez prezydenta RP (wrzesień 2010 – wrzesień 2015):
Łatwiej odpowiedzieć na pytanie, jakie zmiany nie powinny się tam znaleźć, ponieważ są niezgodne z konstytucją (np. zbiorowe wyrzucenie wszystkich sędziów Sądu Najwyższego), a także ochroną godności człowieka (jak sześciomiesięczny termin, po którym ex lege wygasają umowy o pracę pracowników biur Sądu Najwyższego czy KRS – świetnych ekspertów, ewentualnych ofiar politycznego ataku na sądy).
Zmian wymaga jednak zarówno sama KRS, jak i jej najważniejsze uprawnienie: procedura wyboru sędziów. Jestem zwolennikiem zwiększenia udziału w jej pracach i procedurze wyboru sędziów osób spoza sądownictwa. Tyle że rządzący, mówiąc o suwerenie, mają na myśli swój własny – polityków – wpływ na sądy. Ja natomiast myślę o obywatelach. Wystarczy przeanalizować np. Standardy Minimalne Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa dotyczące udziału niesędziów w zarządzaniu wymiarem sprawiedliwości (w tym w pracach rad sądownictwa, w postępowaniach dyscyplinarnych i skargowych). Pisałem o tym na łamach DGP.
I druga sprawa. Jestem zwolennikiem odpolitycznienia składu KRS na rzecz udziału obywateli, ale to wymagałoby zmian konstytucji. Łatwiej wkomponować obywateli w procedurę wyboru sędziów na etapach przed KRS. Z kolei wybór sędziów-członków KRS przez Sejm jest raczej niekonstytucyjny, ale gdyby miał się ostać, potrzebne są mechanizmy na wypadek klinczu w parlamencie (nieuzyskanie 3/5 poparcia) oraz szczegółowe określenie reprezentacji sędziów poszczególnych pionów sądownictwa, jak i samego procesu wyboru – przedstawianie sylwetek kandydatów, możliwość zgłaszania opinii, wysłuchania publiczne. Kontrowersyjne jest też moim zdaniem zgłaszanie kandydatów przez prokuratorów, podległych wszak politykowi – ministrowi. Oczywiście niekonstytucyjne byłoby wprowadzenie w KRS dwóch izb – politycznej i sędziowskiej i takie kształtowanie ich kompetencji, które odbierałoby uprawnienia całej KRS działającej in pleno.
Reformy nie mogą też ograniczać uprawnień prezydenta. To absurd, kiedy prezydent – strażnik konstytucji – podpisuje ustawy, które ograniczają jego konstytucyjne prerogatywy, jak jest w przypadku powoływania przez ministra sprawiedliwości asesorów sądowych.
Olimpia Barańska-Małuszek sędzia, SSP Iustitia:
System wyborów do KRS był krytykowany jako „feudalny”: promował sędziów wyższych instancji. Stowarzyszenie Iustitia przedstawiło swój projekt zakładający: zgłaszanie kandydatów do jednoizbowej KRS przez grupę 2 tys. obywateli, grupę sędziów, samorządy prawnicze, rady wydziałów prawa; wysłuchanie publiczne kandydatów; bezpośrednie wybory; szeroką reprezentację. KRS składa się z sędziów (z głosem przeważającym), przedstawicieli Sejmu, Senatu, prezydenta i ministra sprawiedliwości. To system współdziałania trzech władz i zachowania niezależności sądów funkcjonujący w Europie. Sprzeczne z konstytucją i prawem międzynarodowym byłoby utworzenie dodatkowej izby politycznej i wybór sędziów przez polityków. Oznacza to całkowite podporządkowanie sądownictwa każdorazowym interesom partyjnym.
Sąd Najwyższy od lat wykazuje wysoką sprawność orzekania, z orzecznictwem proobywatelskim, jest sądem dyscyplinarnym sędziów. Odrębna izba dyscyplinarna dla prawników z prezesem na jej czele, obniżenie kwalifikacji kandydatów, zmniejszenie kompetencji SN nie przyniosłoby żadnej korzyści obywatelom, wręcz przeciwnie. Zmiany dyktowane interesami politycznymi, a nie rzeczywistą potrzebą, to element nowego wymiaru sprawiedliwości – uległego wobec władzy wykonawczej, czy to ministra, czy prezydenta.
Dr Mateusz Woiński prawnik karnista, ekspert w dziedzinie polskiego i międzynarodowego prawa karnego, Akademia Leona Koźmińskiego:
Wątków jest tutaj wiele, ale zasadniczym pytaniem, na które musi odpowiedzieć prezydent RP, jest: czy stabilność prawa może być zapewniona przez organ niestabilny? Sąd Najwyższy nie powinien opierać swojego funkcjonowania na sędziach delegowanych, których los jest uzależniony od wyników wyborów i oceny dokonywanej przez obecnego ministra sprawiedliwości. Nauczeni doświadczeniem Trybunału Konstytucyjnego możemy powiedzieć, że stan permanentnej rewolucji nie sprzyja stabilności ani państwa, ani prawa. Rozumiem, że w ocenie projektodawców i większości sejmowej konieczne jest spowodowanie radykalnej zmiany personalnej w Sądzie Najwyższym, i cel ten można zrealizować tylko poprzez zmianę ustroju tego organu, ale np. powołanie Izby Dyscyplinarnej samo w sobie byłoby wyłącznie deklaracją podjęcia walki z chorobą, która toczy polski wymiar sprawiedliwości, a nie lekarstwem. Trzeba też pamiętać, że wprzęgnięcie Sądu Najwyższego w system dzielenia łupów wyborczych w modelu innym niż amerykański może grozić jego paraliżem: zmiana układu sił w parlamencie będzie doskonałą okazją, aby wyciąć stare drzewa i posadzić nowe. Niestety, w okresie wycinki zaczyna brakować tlenu.