Przełomowe regulacje, które zapobiegną patologiom wśród komorników, czy bubel prawny, który doprowadzi do zapaści systemu egzekucji sądowej? Opinie na temat projektów dwóch nowych ustaw – o komornikach sądowych i o kosztach komorniczych – prezentowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości i samych zainteresowanych są całkowicie odmienne
Reklama
W swojej 20-letniej historii dogorywająca ustawa o komornikach sądowych i egzekucji nowelizowana była ponad 40 razy. Nic dziwnego, że, jak podkreślają autorzy projektu nowej, utraciła swoją spójność. Liczący 110 artykułów akt ma być zastąpiony dwiema ustawami mającymi w sumie 305 artykułów, nie licząc przepisów przejściowych i zmian w innych ustawach. W projekcie ustawy o komornikach sądowych zawarto kwestie ustrojowe, natomiast regulacje dotyczące wysokości opłat egzekucyjnych określono w odrębnej ustawie o kosztach. Powstaje pytanie, czy ilość przeszła również w jakość?
– Projektowana ustawa ma na celu przywrócenie zaufania do zawodu komornika sądowego jako funkcjonariusza publicznego. Drugim celem jest rozciągnięcie nadzoru nad komornikami – mówił podczas pierwszego czytania Marcin Warchoł, wiceminister sprawiedliwości. – Komornik staje się wreszcie funkcjonariuszem, organem władzy publicznej. Przywracamy należne mu miejsce, a jego miejsce jest w państwie, a nie w biznesie. On ma przede wszystkim wykonywać wyroki w imieniu Rzeczypospolitej i w jej imieniu ma stosować środki przymusu. Nie jest od prowadzenia działalności gospodarczej i swojego biznesu.

Reklama
W istocie jednak nowa ustawa nic w statusie komornika nie zmienia: utrzymuje jego hybrydowy charakter. Wciąż będzie on z jednej strony organem władzy publicznej, a z drugiej przedsiębiorcą. Z tą różnicą, że tę sytuację planowana ustawa jeszcze komplikuje.
Ni pies, ni wydra
Z jednej strony komornik będzie miał nienormowany czas pracy jak przedsiębiorca, z drugiej – tak jak pracownikowi – będzie mu przysługiwać 26 dni urlopu. Egzekwowane opłaty komornicze nie będą już przychodem komornika, lecz Skarbu Państwa. Za tę – jak podkreślają autorzy projektu – służbę komornik otrzyma wynagrodzenie w formie prowizji od wyegzekwowanych opłat. Z drugiej strony w jej kwocie ma zostać zawarty podatek od towarów i usług, co by wskazywało, że to jednak usługa (na rzecz Skarbu Państwa).
Ten galimatias jest skutkiem braku porozumienia w łonie rządu. Opracowując na nowo pozycję ustrojową komornika, MS chciało wzmocnić elementy wynikające z jego roli w systemie wymiaru sprawiedliwości, nie decydując się jednak na upaństwowienie tego zawodu. Resort zdawał sobie sprawę, że powrót do zasad sprzed 1997 roku, kiedy komornicy byli pracownikami sądów, oznaczałby po pierwsze wzięcie na siebie ciężaru finansowania egzekucji (w tym bezskutecznych), po drugie konieczność zwolnień pracowników kancelarii (w sądach znalazłoby się miejsce dla komorników, asesorów i co najwyżej aplikantów), wreszcie po trzecie byłby to powrót do czasów, w których skuteczność egzekucji była na żenująco niskim poziomie 4 czy 6 proc.
Całą koncepcję nadzoru, zasad wykonywania zawodu, szkolenia przyszłych komorników, wreszcie wysokości opłat egzekucyjnych jako publicznoprawnej daniny przysługującej Skarbowi Państwa oparto na założeniu, że komornik jest przede wszystkim funkcjonariuszem władzy publicznej egzekwującym w imieniu państwa wyroki sądowe. W tej koncepcji zarówno opłaty, jak i wynagrodzenie od nich miały być zwolnione z VAT. Na to jednak nie zgodził się minister finansów, który postępując zgodnie z wytycznymi wynikającymi z orzecznictwa TSUE, uznał, że dopóki komornicy nie zostaną włączeni do administracji państwowej, dopóty – jak każdy inny przedsiębiorca – muszą być płatnikami VAT. Tym samym konstrukcja MS legła w gruzach.
Jak określił to jeden z młodych komorników, zawód ten będzie więc w unikalny sposób łączył wszystkie ograniczenia wynikające z pracy na etacie z minusami wynikającymi z działalności na własny rachunek. Komornik ma zarabiać i pracować jak pracownik, jednocześnie ponosząc ryzyko jak przedsiębiorca.
Wypełnić treścią puste słowa
Już obecnie obowiązująca ustawa w art. 2 ust. 1 stanowi, że komornik wykonuje czynności osobiście. W praktyce często była to pusta norma, bowiem nic nie stało na przeszkodzie, aby scedować wszystkie czynności na asesora z odpowiednim stażem. Szczególnie karykaturalną postać zapis ten przyjmował w realiach funkcjonowania tzw. hurtowni komorniczych. Jeśli komornik obsługiwał rocznie np. 200 tys. spraw, to nawet nie zajmując się przez 8 godz. dziennie niczym innym, byłby w stanie poświęcić każdej z nich mniej niż minutę. A byli i tacy, którzy brali nawet po milion spraw rocznie. Nadzór merytoryczny nad postępowaniami czy uczestniczenie w czynnościach komorniczych był w takich przypadkach fikcją. Ale znowu, w imię wymuszenia na komornikach osobistego wykonywania czynności, a „niewysługiwania się armią asesorów”, teraz wajcha poszła w drugą stronę. Do tego stopnia ograniczono w projekcie kompetencje asesorów i aplikantów, że zamiast istotną pomocą dla komornika, mogą się oni stać balastem i... pierwszymi do zwolnienia.
Wbrew temu, co można było usłyszeć w Sejmie, nowa ustawa wcale nie likwiduje zjawiska hurtowni komorniczych, które powstały po wprowadzeniu możliwości kierowania wierzytelności do dowolnego komornika z całej Polski. Przyjmowanie spraw z wyboru wierzyciela zostało drastycznie ograniczone już przez Sejm poprzedniej kadencji. Przepisy, które wchodziły na raty w listopadzie 2015 i w styczniu 2016 roku, wprowadzały limity (do 10 tys. spraw) i uzależniały możliwość przyjęcia spraw spoza rewiru od spełniania rygorystycznych wskaźników (skuteczność na poziomie 35 proc. i brak zaległości dłuższych niż pół roku). Teraz komornik będzie mógł przyjąć maksymalnie 5 tys. spraw, jeśli wykaże się odpowiednią skutecznością, z tym że tylko z obszaru apelacji.
Warto przypomnieć, że ekipa, która teraz wprowadza przepisy będące ostatecznym rozwiązaniem kwestii hurtowni komorniczych, sama odpowiada za ich powstanie. Wprowadzenie możliwości wyboru komornika z terytorium całego kraju było efektem rządowej nowelizacji ustawy o komornikach sądowych i egzekucji z 24 maja 2007 r. Już podczas prac nad nowelizacją SLD chciało ograniczyć to prawo tylko do obszaru apelacji, dając możliwość komornikowi odmowy przyjęcia takiej sprawy. Argumentowano, że doprowadzi to do sytuacji, w której sprawę dłużnika mieszkającego np. w Krakowie, będzie prowadził komornik ze Szczecina. Dłużnik, by uzyskać dostęp do akt czy też złożyć skargę na czynności komornika, będzie musiał przemierzyć pół Polski. Ostrzegano przed chaosem i zwiększeniem kosztów. Bezskutecznie.
– Takie rozwiązanie nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo, dlaczego komornik mógłby odmówić przyjęcia wniosku o prowadzenie egzekucji poza obszarem właściwej apelacji, a w obszarze apelacji już nie. Przyznajemy obywatelom prawo do wyboru komornika na terenie całego kraju. Poprawka ogranicza to prawo i uzależnia jego realizację od uznania komornika – mówiła Beata Kempa, ówczesna sekretarz stanu w MS, i dodawała, że przyczyni się to do zwiększenia sprawności postępowania (posiedzenie komisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z koalicyjnym programem rządowym „Solidarne Państwo” z 22 marca 2007 r.). Przeciwne takiemu rozwiązaniu było natomiast środowisko komorników.
Efektem była nie tylko ogromna koncentracja spraw w kilkunastu największych kancelariach (w szczytowym momencie 10 kancelarii obsługiwało 40 proc. spraw), lecz przede wszystkim niska skuteczność egzekucji prowadzonych przez hurtowników.
Profesjonalizacja zawodu
Projekt nowej ustawy naprawia też inne błędy i zaniechania z przeszłości, wprowadzając bezwzględny wymóg wyższego wykształcenia prawniczego. Wcześniej ustawodawca zrobił to bardzo niekonsekwentnie, dopuszczając wykształcenie administracyjne i zwalniając komorników, którzy w chwili wejścia w życie ustawy ukończyli 35 lat, z obowiązku uzupełnienia wykształcenia. W rezultacie, jak napisano w uzasadnieniu aż 30 proc. komorników nie ma wyższego wykształcenia prawniczego, a 9 proc. wyższego w ogóle (Krajowa Rada Komornicza zapewnia, że dane są nieaktualne, bo w ostatnim czasie 100 komorników uzupełniło wykształcenie).
Proponowane przepisy dają komornikowi siedem lat na dokształcenie. Kto tego nie uczyni, będzie musiał pożegnać się z zawodem. Siedmioletni termin jest długi. Na tyle krótki jednak, że w żaden sposób nie zmusi do tego komorników, którzy takiego wykształcenia nie posiadają, ale zbliżają się do wieku emerytalnego. W dużej mierze ten problem rozwiązuje obniżenie wieku emerytalnego z 70 do 65 lat. Osoby, które w dniu wejścia w życie nowych przepisów będą miały więcej niż 65 lat, będą mogły pełnić tę funkcję jeszcze przez dwa lata, nie dłużej jednak niż do 70. roku życia.
Dlaczego? Ministerstwo tłumaczy, że zawód ten poza wysokimi kwalifikacjami prawniczymi wymaga również dobrej kondycji fizycznej i odporności psychofizycznej. Poza tym chodzi o to, by taki sam limit wieku obowiązywał w przypadku komorników, sędziów i prokuratorów (od 1 października 2017 r. zaczną przechodzić w stan spoczynku właśnie w tym wieku). O ile jednak zarówno sędziowie, jak i prokuratorzy będą mogli – po uzyskaniu zgody lekarza – pełnić służbę do 70-ki, o tyle w przypadku komorników takiej możliwości nie przewidziano.
– Obniżając wiek emerytalny, rząd mówi obywatelom, że emerytura jest prawem, a nie koniecznością, a z drugiej strony zakazuje się komornikom pracowania dłużej niż do 65. roku życia – zwraca uwagę dr Jarosław Świeczkowski z Uniwersytetu Gdańskiego. – Starzejemy się w różny sposób, dlatego wprowadzeniu tego ograniczenia powinna towarzyszyć możliwość dalszego wykonywania zawodu, jeśli nie ma ku temu przeciwskazań zdrowotnych. Inaczej pozbawi się część komorników ich konstytucyjnego prawa do pracy.
Co cieszy, profesjonalizacji zawodu komornika ma towarzyszyć profesjonalizacja sądów w zakresie egzekucji. Dzięki zmianie przepisów prawa o ustroju sądów powszechnych w sądach rejonowych będzie można tworzyć wydziały egzekucyjne na obraz i podobieństwo wydziałów gospodarczych. W ten sposób ma powstać kilkadziesiąt (co najmniej jeden w każdym z 45 okręgów) silnych kadrowo wydziałów mogących sprawnie, również pod względem organizacyjnym, rozpoznawać sprawy związane z postępowaniem egzekucyjnym, odciążając w ten sposób wydziały cywilne i inne sądy.
– To jest jeden z niewielu elementów, jeśli nie jedyny, który można ocenić zdecydowanie pozytywnie – mówi Rafał Fronczek, prezes Krajowej Rady Komorniczej.
Kłopotliwa transparentność
By zabezpieczyć prawa dłużnika i zmniejszyć liczbę nieprawidłowości, MS proponuje obligatoryjne nagrywanie czynności komornika wykonywanych poza kancelarią. Stąd propozycja określenia w kodeksie postępowania cywilnego przepisu art. 8091. Rejestrowane mają być działania komornika w związku z:
● zajęciem ruchomości,
● oddaniem ruchomości pod dozór innej osobie niż dłużnik,
● licytacją ruchomości z wyłączeniem licytacji elektronicznej,
● licytacją nieruchomości,
● oględzinami nieruchomości,
● wprowadzeniem w zarząd nieruchomości,
● opróżnieniem pomieszczeń, w tym lokali mieszkalnych, z osób lub rzeczy,
● wydaniem ruchomości i nieruchomości,
● wprowadzeniem w posiadanie,
● przymusowym otwarciem pomieszczenia,
● przeszukaniem mieszkania lub pomieszczenia gospodarczego dłużnika.
Już na etapie konsultacji i uzgodnień międzyresortowych podnoszono, że takie rozwiązanie będzie ingerowało w prawo do prywatności dłużnika lub osób trzecich, które mogą sobie nie życzyć, by nagrywać je w tak stresujących okolicznościach. Na skutek tych uwag w projektowanym par. 3 tego przepisu zapisano, że „Komornik przerywa jednak utrwalanie przebiegu czynności w miejscu zamieszkania dłużnika lub osoby trzeciej, jeżeli dłużnik lub ta osoba sprzeciwiają się temu, o czym należy te osoby pouczyć”.
Rozwiązanie tego bardzo ważnego problemu wywołuje jednak następny.
– Co, jeśli dłużnik nie zgodzi się na nagrywanie, komornik wyłączy kamerę, a potem dłużnik zacznie się zachowywać w sposób agresywny? Przecież utrwalanie czynności ma stanowić obiektywny zapis ich przebiegu i być dokonywane zarówno w interesie dłużnika, jak i komornika. Dzięki temu będzie miał dowód na wypadek posądzenia go o działanie niezgodne z przepisami – wskazuje Rafał Fronczek.
Nietrudno sobie też wyobrazić sytuację konfliktową, jeśli dłużnik nie zgodzi się na nagrywanie, a zażąda tego wierzyciel.
– Przykładowo wierzyciel będzie chciał, aby komornik zajął jakąś rzecz, która nie podlega zajęciu, albo taką, która w ocenie komornika jest bezwartościowa. Będzie się więc domagał nagrywania, by udokumentować działania komornika, które w jego ocenie nie realizują interesów wierzyciela. W takiej sytuacji również komornik, odpowiadając na zarzuty strony, mógłby łatwiej wyjaśnić, dlaczego nie dokonał zajęcia wbrew wierzycielowi. Tego na razie projekt nie rozstrzyga – mówi Fronczek.
W takich sytuacjach komornik powinien opisać wszystko w protokole, ewentualnie będzie mógł... wezwać policję.
Drugim istotnym czynnikiem są... koszty związane z nagrywaniem. MS w ocenie skutków regulacji sprowadził je do zakupu kamery, nie biorąc pod uwagę kosztów związanych z ewentualnym zakupem nośników czy archiwizacją. To mogą być tysiące godzin nagrań, które trzeba będzie opisać, zarchiwować, odpowiednio zabezpieczyć, tworząc kopie zapasowe itd. Co więcej, art. 8091 par. 5 ma stanowić, że „komornik umożliwia stronom i uczestnikom postępowania zapoznanie się z zapisem dźwięku i obrazu w siedzibie kancelarii komorniczej. Stronom i uczestnikom postępowania nie wydaje się zapisu obrazu”. A contrario oznaczać to będzie, że na wniosek stron będzie im trzeba wydać zapis dźwięku, co oznacza konieczność wyseparowania ścieżki audio i utrwalenia jej na nośniku, co oznacza dodatkowe nakłady pracy i koszty.
Instrukcja skargi
Według szacunków ministerstwa 80 proc. skarg na czynności komorników jest nieuwzględnianych z powodu braków formalnych. Wynika to w dużej mierze z niskiej świadomości prawnej. Stąd pomysł, by przy egzekucji komornik wręczał dłużnikowi nie tylko informacje o prawach, jakie mu przysługują, lecz również formularz skargi na czynności komornika.
– Dlaczego zatrzymujemy się w połowie drogi? Może sądy, wydając wyrok, powinny wydawać druk apelacji? Dlaczego uznajemy, że tylko dłużnik ma być specjalnie traktowany? – ironizuje dr Świeczkowski. – Wprowadza się różną miarę dla komorników i dla reszty świata, w ten sposób dodatkowo podważając zaufanie do tego zawodu. Ustawodawca z góry traktuje komorników jako grupę, która działa z naruszeniem prawa.
Oczywiście teoretycznie komornik, który nie ma sobie nic do zarzucenia, nie powinien się niczego obawiać, jednak zdaniem dr. Świeczkowskiego takie rozwiązanie może spowodować lawinę niezasadnych wniosków składanych tylko po to, by przedłużyć postępowanie. Każda taka skarga, nawet niezasadna i nieopłacona, spowodowuje, że trzeba będzie na nią odpowiedzieć.
Finansowanie egzekucji
Nie mniejsze, a może nawet większe emocje budzi ustawa o kosztach komorniczych, która obniża wysokości opłat pobieranych przez komorników od stron postępowania. Zamiast stawki w wysokości 15 i 8 proc. proponuje się wprowadzenie stawki 10 proc. z premią za szybkość spłaty. Jeśli dłużnik spłaci pieniądze w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia o wszczęciu przeciwko niemu egzekucji, zostanie obciążony stawką w wysokości 3 proc. Gdy zrobi to dobrowolnie po tym terminie (albo wpłaci pieniądze wierzycielowi), wówczas opłata wyniesie tylko 5 proc. Przy czym opłata egzekucyjna nie może być niższa niż 100 zł.
Komornicy uzyskują opłaty tylko od wyegzekwoanych należności, które muszą im pokryć koszty czynności w egzekucjach nieskutecznych. Dlatego KRK nie ma wątpliwości, że przyjęty model finansowania doprowadzi do zapaści systemu egzekucji. Ministerstwo odpowiada natomiast twierdzi, że nowe zasady co prawda ograniczą zarobki komorników, ale jednocześnie pozostaną one na tyle wysokie, by zapewnić im godne życie. KRK prezentuje symulacje, z których jednoznacznie wynika, że nowe przepisy doprowadzą do bankructw kancelarii i zwolnień wśród asesorów, aplikantów i innych pracowników. MS odpowiada zestawieniem niebotycznych dochodów komorników. Jedna strona zarzuca drugiej manipulacje. Resort twierdzi, że analizy przygotowane na zlecenie KRK wykonano na zbyt małej próbie. Komornicy, że resort posługuje się danymi o zarobkach z rekordowego pod względem liczby spraw roku 2015. Komornicy pokazują dane o rekordowo niskiej liczbie kandydatów na aplikację, ministerstwo o rekordowej liczbie powołań dla nowych komorników.
Na koniec warto zacytować pytania, na jakie powinni odpowiedzieć posłowie, w których rękach jest kształt przyszłych przepisów.
Jak wyglądać będzie pomoc państwa dla młodych komorników? Na jakiej podstawie zostały ustalone wysokości opłat egzekucyjnych, w szczególności opłata minimalna, która nie podlega waloryzacji i jest kilkakrotnie niższa niż obecnie? Czy w związku z powyższym ustawodawca, ustalając wysokość opłat, założył, że wiele kancelarii upadnie? W jaki sposób komornik ma finansować bezskuteczne postępowanie egzekucyjne, skoro w proponowanej ustawie przychody kancelarii z opłat spadną średnio o połowę? Czy państwo będzie dofinansowywało kancelarie deficytowe, skoro zgodnie ze stanowiskiem ministra finansów komornik jest podatnikiem VAT, a opłata egzekucyjna nie podlega podwyższeniu o jakiekolwiek dodatkowe należności? Należy przyjąć, że podatek ten bezpośrednio obciąża komornika, a przede wszystkim dodatkowo obniża sumę opłat egzekucyjnych. Czy jest to zgodne z ogólną zasadą, że VAT jest neutralny dla prowadzącego działalność, jest wartością dodaną, a obciąża konsumenta czy odbiorcę docelowego? Czy w przypadku rezygnacji komornika z powodów ekonomicznych państwo pokryje koszty związane z ewentualną likwidacją kancelarii oraz wypłaci komornikowi odszkodowanie?
Pytania te zadała posłanka Anna Sobecka z Prawa i Sprawiedliwości, która do tej pory słynęła raczej z bezkrytycznego stosunku do projektów pochodzących z jej obozu. A to dobrze zmianom nie wróży.