Coraz więcej fikcji w legislacji: Konstytucyjna ścieżka ustawodawcza odchodzi do lamusa

Firma audytorsko-doradcza Grant Thornton opublikowała wczoraj kolejną już edycję „Barometru stabilności otoczenia prawnego w polskiej gospodarce”. Podstawowy wniosek – powstaje coraz więcej ustaw i rozporządzeń – dla wszystkich śledzących prace parlamentarne wydaje się oczywisty. Znacznie większe zaskoczenie pojawia się, gdy przyjrzymy się stosowanej w ostatnim czasie procedurze legislacyjnej.

Podstawowe zasady poprawnej legislacji wynikają wprost z konstytucji. Artykuł 119 ust. 1 ustawy zasadniczej stanowi, że Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. Artykuł 121 z kolei, że Senat może w ciągu 30 dni od otrzymania dokumentu uchwalić poprawki.

Tyle że wartości te – jak wynika z wyników badania przeprowadzonego przez Grant Thornton – nie znajdują uznania wśród polityków.

Dowody? Coraz częściej pomijanym etapem w pracach nad udoskonalaniem projektów jest zajmowanie się nimi przez komisje sejmowe. Podczas gdy jeszcze 10 lat temu zaledwie niespełna co piąty projekt ustawy po pierwszym czytaniu nie trafiał do komisji, w 2016 r. procedurę tę pominięto w 46 proc. przypadków. Dekadę temu połowa ustaw nie trafiała do prac w komisjach pomiędzy drugim a trzecim czytaniem. Teraz nie trafia 85 proc.

A te liczby i tak, jak deklarują eksperci, nie oddają rzeczywistości.

W opracowaniu Grant Thornton wskazuje bowiem, że często prace w komisjach – nawet gdy do nich dochodzi – są błyskawiczne i zdawkowe. Sprawozdanie z prac komisji tworzone jest tego samego dnia, którego projekt ustawy trafił pod jej obrady, co oznacza, że posłowie nie mieli czasu w pełni zapoznać się z istotą przedstawionych regulacji” – czytamy w raporcie.

W efekcie trzy czytania służą wyłącznie wypełnieniu konstytucyjnego wymogu, a nie zagwarantowaniu dobrej jakości tworzonego prawa.

Potwierdza to zresztą przykład, który podaje partner w Grant Thornton, radca prawny Grzegorz Maślanko. Chodzi m.in. o ustawę o obrocie ziemią (Dz.U. z 2016 r., poz. 585), która błyskawicznie po jej uchwaleniu musiała już być nowelizowana.

Po części wynika to z bierności Senatu. W 2005 r. senatorzy przyjmowali bez poprawek sejmowe druki w 30 proc. przypadków. W 2010 r. – w 42 proc. W 2016 r. zaś już aż do 2/3 uchwalonych przez Sejm ustaw Senat nie zgłosił ani jednej poprawki.

– Ograniczenie czasu analizy i weryfikacji uchwalonych ustaw przez Senat i prezydenta również w oczywisty sposób zwiększa ryzyko uchwalenia przepisów obarczonych różnymi niedoskonałościami – twierdzi mec. Maślanko.

Inni eksperci zaś przyznają: z roku na rok dzieje się coraz gorzej.

– Polska sztuka tworzenia prawa nigdy nie zasługiwała na to, by wisieć w Zachęcie, ale to, co obserwujemy w obecnej kadencji, to znaczne obniżenie lotów – twierdzi Krzysztof Izdebski, prawnik, dyrektor programowy Fundacji ePaństwo.

I wyjaśnia, że choćby odejście od opracowywania założeń oraz procedowanie większej liczby de facto rządowych projektów szybszą ścieżką poselską powodują, że obywatele mają coraz mniejszy wpływ na tworzone prawo.

Pisaliśmy w DGP 2 listopada 2015 r.

W ostatnim roku przyjęto wiele ustaw, które nigdy nie powinny wejść w życie. Drugie tyle zostało poprawionych w ostatniej chwili. W odniesieniu do kilku projektów pojawiły się podejrzenia o nieetyczny lobbing, a nawet łapownictwo. Jak jednak przyznaje ze śmiechem jeden z posłów PO: „To nasza nieudolność, a nie przyjmowanie łapówek”.

Do śmiechu jednak nie jest Stanisławowi Piotrowiczowi, posłowi PiS. Podkreśla on, że w ostatnich latach jakość tworzonego prawa bardzo podupadła. – Powody są trzy: rządzący omijali procedurę konsultacji, zgłaszając stworzone w ministerstwach projekty jako poselskie, Senat stał się upartyjniony, przez co nie sprawuje kontroli nad uchwalonymi ustawami, a także parlament przyjmuje zdecydowanie zbyt wiele ustaw – tłumaczy Piotrowicz. I deklaruje, że najwyższy czas to zmienić.