W ostatnich tygodniach resort sprawiedliwości wielokrotnie tłumaczył konieczność zrewolucjonizowania procedur nominacji na stanowiska sędziowskie, powołując się na najlepsze wzorce z Zachodu. Tę narrację można w uproszczeniu sprowadzić do twierdzenia, że w żadnym innym kraju UE sędziowie i czuwająca nad ich niezawisłością rada sądownictwa nie cieszą się takimi przywilejami jak w Polsce, a proces dokooptowania członków korporacji nigdzie indziej nie jest równie nieprzejrzysty.

– Jeśli dzisiaj ktoś krytykuje propozycje przedłożone przez ministerstwo jako niecywilizowane, autorytarne, totalitarne, dopuszcza się wyjątkowej manipulacji, by nie rzec kłamstwa, ponieważ całkowicie abstrahuje od rozwiązań obowiązujących w krajach o ugruntowanej demokracji – przekonywał niedawno na konferencji prasowej minister Zbigniew Ziobro. – Reforma wprowadzi europejskie standardy – dodawał. Te tezy ilustrował grafikami pokazującymi, że w wielu państwach Unii sędziowie są powoływani przez rząd bądź parlament. – Niemcy, Austria, Dania, Szwecja, Holandia, Hiszpania. Czy to są kraje totalitarne? – pytał retorycznie minister.

Inna kultura prawna

Na pierwszy rzut oka fakty się zgadzają. Problem w tym, że bez kontekstu nic one dla nas nie znaczą. Sucha informacja o tym, że w Austrii czy Holandii sędziów nominuje właściwy minister, pomija wcześniejsze etapy rekrutacji, w których środowisko sędziowskie odgrywa zwykle ważną rolę (patrz tabela). Co więcej, niektóre rozwiązania przywołane przez ministra są zakorzenione w odmiennej od naszej tradycji i kulturze prawnej. Często też funkcjonują w innych politycznych realiach. Jak zwykle rzeczywistość jest więc bardziej skomplikowana, niż się wydaje. I jeśli przyjrzeć się jej bliżej, łatwo zauważyć, że w niektórych przypadkach ministerstwo albo dopuściło się nadużyć, albo swoją analizę porównawczą zrobiło dosyć niedbale.

W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że model rady sądownictwa czy procedury nominacyjnej nie ma kluczowego znaczenia. Jak przekonują badacze, to, czy spełnia on swoją rolę, zależy głównie od stopnia zantagonizowania życia politycznego. – Narastająca polaryzacja partyjna, którą obserwujemy w Hiszpanii, Włoszech czy w Portugalii, sprzyja większemu upolitycznieniu sądów i ograniczeniu niezawisłości sędziowskiej. A nie wydaje mi się, by któryś z tych modeli był lepszy czy gorszy – tłumaczy prof. Nuno Garoupa ze szkoły prawa Texas A&M University, który bada procesy wyboru sędziów na świecie. – Polska to podobny przypadek. Dlatego myślę, że planowane zmiany nasilą upartyjnienie KRS i szybko wymuszą na sędziach uległość. W innych państwach zdarzały się napięcia między partiami na tle sędziowskich nominacji, ale nigdy między partiami a sędziami – dodaje prof. Garoupa. Podaje też przykład swojej rodzimej Hiszpanii, gdzie członków Rady Głównej Władzy Sądowniczej wybiera parlament. – Trend jest taki, aby wybierać do niej osoby, które realizowały interesy partii, np. byłych ministrów – wyjaśnia prof. Garoupa.

Zdecentralizowana Szwecja

Podpieranie się przez ministerstwo przykładami państw skandynawskich jest całkowicie chybionym zabiegiem z innego powodu. Przede wszystkim wykształciły one różną od naszej tradycję konstytucyjną i administracyjną, którą charakteryzuje ogromny stopień decentralizacji i niezależności organów. Przeszczepianie tych wzorców na polski grunt byłoby niemal tak egzotyczne, jak wyłanianie u nas sędziów w wyborach powszechnych według liczącego setki lat zwyczaju panującego w wielu amerykańskich stanach (choć wiceminister Patryk Jaki nie ukrywa, że jest zwolennikiem takiego rozwiązania).

Jak zauważają eksperci, w systemie szwedzkim władza sądownicza i wykonawcza (wyłączając rząd) mają tak wiele wspólnego, że często trudno odróżnić ich funkcje (konstytucja omawia ich rolę w tym samym rozdziale). Wymiar sprawiedliwości rozwijał się tam w symbiozie z administracją lokalną i jest traktowany jako taka sama służba publiczna, jak ochrona zdrowia czy edukacja. W zarządzaniu każdą z nich to głównie państwo, a nie korporacje zawodowe, odgrywa więc aktywną rolę. Niezawisłość sędziów nie oznacza w Szwecji zapewnienia im jak najdalej idącej autonomii formalnej, lecz jak najlepszych warunków do wypełniania ich funkcji społecznej (stąd tak duży nacisk na rozliczanie sędziów z ich pracy).

Nie są to jednak argumenty za tym, aby zadania KRS przejęło w Polsce ministerstwo, lecz co najwyżej za tym, aby jej funkcjonowanie poddać większej kontroli publicznej. W Czechach, w których nie ma takiej instytucji, selekcja sędziów przebiega według niejasnych, półoficjalnych procedur, przez co kandydaci nieznani w lokalnym środowisku często przegrywają już na starcie.

Obsadzić swoimi

Rady sądownictwa na dobrą sprawę rozprzestrzeniły się na świecie w ciągu ostatnich 40 lat – albo w reakcji na skrajne upolitycznienie sądów (np. we Włoszech), albo bezpośrednio po upadku niedemokratycznych rządów (jak w Polsce). Problem w tym, że ten wynalazek szedł w parze, przynajmniej w naszym regionie, z abstrakcyjną koncepcją niezależności, której naruszenie sędziowie zaczęli widzieć wszędzie tam, gdzie rząd próbował zaingerować w ustalony przez nich porządek. Nawet gdy chodziło o tak prozaiczne kwestie, jak zmiana godzin rozpoznawania spraw na potrzeby stron, które nie mogą być w sądzie z rana.

Nieporozumieniem byłoby jednak idealizowanie Niemiec, gdzie nie ma KRS, a środowisko nie jest ważnym graczem przy sędziowskich nominacjach. Chyba jedną z ostatnich rzeczy, jaką można powiedzieć o niemieckich sędziach, jest to, że nie są zamkniętą, zbiurokratyzowaną klasą. Niezawisłość to dla nich nie tyle maksymalna izolacja od pozostałych władz, ile stan umysłu kształtowany pod przemożnym wpływem idei niemieckiego Rechtsstaat.

Na koniec banalna obserwacja: w każdym kraju wymienionym przez MS notorycznie pojawiają się zarzuty, że procedury wyboru sędziów są nietransparentne lub sprzyjają osobom lojalnym wobec partii. Tylko w ostatnich latach wszystkie kraje skandynawskie zreformowały zasady wyłaniania sędziów i sposób zarządzania sądami m.in. w odpowiedzi na zarzuty, że dotychczasowe rozwiązania nie gwarantowały powoływania najlepszych osób ani ich niezawisłości. Z drugiej strony, jak zauważa prof. Garoupa, wraz ze zwiększającym się wpływem sądów na sprawy publiczne politycy coraz odważniej usiłują je poskromić, obsadzając „swoimi” kandydatami. Niemcy nie są tu wyjątkiem. Sędziowie, coraz częściej prześwietlani tam pod kątem zasług politycznych, też spotykają się z oskarżeniem, że służą interesom partii, która namaściła ich na urząd.

Państwo

Procedura wyboru sędziów

Skład i kompetencje instytucji nadzorującej sądownictwo

Sądy pokoju

Austria

Aby ubiegać się o urząd sędziowski, należy najpierw zakończyć asesurę. Asesorów mianuje federalny minister sprawiedliwości na wniosek prezesa sądu apelacyjnego, który ogłosił konkurs na wolne stanowisko dla sędziego praktykanta. Minister formalnie nie musi powołać rekomendowanego kandydata, ale w praktyce zawsze to robi. Prezydium sądu, które ogłasza nabór na wolne stanowisko sędziowskie, wskazuje propozycje osób do nominacji. Swoją listę przedstawia też prezydium sądu apelacyjnego (zawsze co najmniej dwóch kandydatów na jedno miejsce). Formalnie sędziowie powoływani są przez federalnego ministra z upoważnienia prezydenta.

Brak odpowiednika polskiej KRS, nadzór administracyjny nad sądownictwem sprawuje Ministerstwo Sprawiedliwości.

brak

Czechy

Prezesi sądów regionalnych sugerują Ministerstwu Sprawiedliwości kandydatów na wolne stanowiska sędziowskie w sądach I instancji (mają przy tym duży margines swobody, gdyż nie ma jasnych procedur selekcji). Zaakceptowane kandydatury są przedstawiane prezydentowi i to on formalnie podpisuje nominacje (z kontrasygnatą premiera). Rzadko się zdarza, by osoby rekomendowane przez prezesa sądu regionalnego były odrzucane.

Brak odpowiednika polskiej KRS, nadzór administracyjny nad sądownictwem sprawuje Ministerstwo Sprawiedliwości.

brak

Dania

Wszystkie kandydatury na sędziów (wyłączając prezesa SN) przestawia ministrowi sprawiedliwości Rada ds. Nominacji Sędziowskich. Składa się ona z sędziego SN, sędziego wyższej instancji, sędziego okręgowego, adwokata i dwóch przedstawicieli strony społecznej. Rada może rekomendować tylko jedną osobę na konkretne wolne stanowisko. Jeszcze nigdy nie zdarzyło się, aby minister odrzucił kandydaturę rady (formalnie sędziów powołuje królowa).

Instytucją odpowiedzialną za zarządzanie sądownictwem jest Duńska Administracja Sądowa. Choć formalnie podlega ministrowi sprawiedliwości, to nie ma on wpływu na jej decyzje. Do kompetencji rady należy także szkolenie przyszłych sędziów. Zarząd DAS składa się z 11 członków powoływanych na cztery lata: ośmiu przedstawicieli środowiska sędziowskiego, jednego adwokata oraz dwóch osób posiadających kwalifikacje związane z zarządzaniem.

brak

Hiszpania

Sędziowie (wyższego i niższego szczebla) są wybierani przez Radę Główną Władzy Sądowniczej na podstawie listy wakatów. Ich zawodowe losy w dużej mierze zależą od końcowej oceny ze szkolenia zawodowego. Ci, którzy wypadli najsłabiej, zwykle lądują w najmniej pożądanych jednostkach (np. w kraju Basków). Rola władzy wykonawczej jest w procesie rekrutacji czysto formalna.

Rada Główna Władzy Sądowniczej odpowiada za wszelkie kwestie związane z powoływaniem, awansem i nadzorem nad sędziami. Podlega jej także szkoła przygotowująca kandydatów do zawodu. Do jej kompetencji należy również przygotowywanie projektu budżetu dla sądownictwa. Składa się z prezesa Trybunału Najwyższego oraz 20 członków powoływanych przez króla na pięcioletnią kadencję. Dwunastu z nich to sędziowie, których wybiera parlament (po sześciu każda izba) z listy 36 kandydatów zgłoszonych przez stowarzyszenia i zgromadzenia sędziowskie; pozostali członkowie to profesorowie prawa, adwokaci i inni prawnicy z ponad 15-letnią praktyką w zawodzie.

Sędziów pokoju powołuje prezydium Sądu Najwyższego Prowincji na wniosek rady gminy na 4-letnią kadencję (nie ma wymogu wykształcenia prawniczego). Rozpoznają drobne sprawy cywilne i wykroczenia (np. skargi sąsiedzkie). Działają tylko w gminach, w których nie ma sądu I instancji.

Holandia

Największy wpływ na to, kto zostanie sędzią, ma Narodowa Komisja ds. Selekcji dla Sądownictwa (LSR), składająca się z przedstawicieli środowiska sędziowskiego i ministerstwa sprawiedliwości. To ona odpowiada za rekrutację kandydatów do SSR, niezależnego instytutu, który ma monopol na szkolenie przyszłych sędziów i prokuratorów. Formalnie członkowie władzy sądowniczej są powoływani dekretem królewskim na wniosek ministra bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Ten ostatni może jednak wybierać tylko spośród absolwentów SSR, którzy uzyskali rekomendację Holenderskiej Rady Sądownictwa (zwykle przedstawiana jest lista kilku nazwisk). Rekomendacja ta jest z kolei oparta na pozytywnej opinii komisji ds. selekcji oraz sądu ogłaszającego nabór na wolne stanowisko (zwykle jest to jednostka, z której sędzia się przygotowywał do zawodu). O urząd sędziowski mogą też ubiegać się doświadczeni prawnicy (czeka ich jednak długi proces selekcji).

Holenderska Rada Sądownictwa odpowiada przede wszystkim za zarządzanie i nadzór nad budżetem sądownictwa oraz politykę kadrową. Obecnie składa się z czterech członków (wybierani przez króla na wniosek ministra na 6-letnią kadencję) – dwóch byłych sędziów oraz dwóch byłych urzędników centralnej administracji.

brak

Państwo

Procedura wyboru sędziów

Skład i kompetencje instytucji nadzorującej sądownictwo

Sądy pokoju

Niemcy

Ponieważ proces rekrutacji sędziów leży w gestii landów, procedury w całym kraju są bardzo zróżnicowane. W niektórych krajach związkowych nominacje należą wyłącznie do kompetencji ministra sprawiedliwości, podczas gdy w innych uprawnienie to scedowano na rzecz prezesów wyższych sądów regionalnych (np. w Brandenburgii). W połowie landów w procedurze selekcji biorą udział sędziowskie komisje elektorskie (Richterwahlausschüsse), kierowane przez ministra sprawiedliwości. Jej członków wybiera parlament związkowy (np. spośród osób zgłoszonych przez samorządy zawodowe i parlamentarzystów). Na nominację może liczyć osoba, która uzyska głosy zarówno ministra, jak zwykłych członków komisji. Niezależnie od tego, czy minister podejmuje decyzję samodzielnie, czy posiłkuje się komisją elektorską czy prezesami sądów, wszystkie kandydatury są zwykle wcześniej szczegółowo oceniane przez jakiś rodzaj komisji rekrutacyjnej, która wydaje swoją rekomendację.

Brak odpowiednika polskiej KRS, nadzór administracyjny nad sądownictwem sprawuje Ministerstwo Sprawiedliwości.

brak

Szwecja

Decyzje o nominacjach sędziowskich podejmuje minister sprawiedliwości i migracji na podstawie nadesłanych zgłoszeń na konkretne wolne stanowisko. Za proces aplikacyjny odpowiada zaś niezależna Komisja Sędziowska, składająca się głównie z sędziów zawodowych (kandydaci muszą jej przedstawić m.in. listę referencji od sędziów). Wybrane zgłoszenia są następnie przekazywane prezesom sądów, które ogłosiły nabór. Przeprowadzają oni rozmowy kwalifikacyjne z kandydatami i sporządzają listy tych, którzy wypadli najlepiej. Formalnie ministerstwo nie ma obowiązku obsadzania stanowisk sędziowskich kandydatami wskazanymi przez komisję (w praktyce rzadko się zdarza, aby nominowało kandydata spoza listy).

Za organizację sądów odpowiada Narodowa Administracja Sądownictwa, organ podległy ministrowi sprawiedliwości i migracji. Decyduje ona o wszelkich sprawach związanych z efektywnym zarządzaniem sądami (personel pomocniczy, zakup sprzętu itd.).

brak

Anglia i Walia

Kandydatów na wolne stanowiska sędziowskie wyłania Komisja Nominacyjna ds. Sędziów. Po sporządzeniu krótkiej listy nazwisk komisja przeprowadza konsultacje z sędzią zwalniającym stanowisko, którego dotyczy nabór (lub innym sędzią o podobnym doświadczeniu). Kandydatury do Wysokiego Sądu są konsultowane również z lordem najwyższym sędzią Anglii i Walii. Wybrane nazwiska komisja przekazuje następnie lordowi kanclerzowi, lordowi najwyższemu sędziemu Anglii i Walii lub prezesowi trybunałów (w zależności od stanowiska, o jakie ubiega się kandydat). Ci z kolei mogą przyjąć albo odrzucić jej rekomendację i poprosić o inną (muszą jednak przedstawić pisemne uzasadnienie odmowy).

Rada Sędziowska Anglii i Walii jest instytucją reprezentującą środowisko sędziowskie. Wybiera trzech członków komisji nominacyjnej, ale sama nie ma żadnego wpływu na organizację sądownictwa czy kształcenie sędziów. Składa się z 29 członków (dyrektora biura ds. sądownictwa oraz 28 sędziów).

21,5-tysięczna armia sędziów pokoju to wolontariusze, którzy rozstrzygają ok. 95 proc. wykroczeń i spraw karnych (np. napaście, wykroczenia drogowe, wyłudzenia środków z pomocy społecznej) oraz sporą część sporów cywilnych i innych. Sądy pokoju orzekają zwykle w składach 3-osobowych przy wsparciu merytorycznym pracowników sądu (sami nie muszą być prawnikami). Mogą nakładać kary do sześciu miesięcy więzienia, grzywny do 5 tys. funtów oraz obowiązek prac społecznych. Sędziów pokoju wybierają lokalne komisje okręgów sądowych (ich kandydatury zatwierdza lord kanclerz).

Włochy

Zdecydowana większość sędziów to absolwenci 2-letnich podyplomowych szkół zawodów prawniczych działających przy uniwersytetach. O stanowisko muszą ubiegać się w konkursie, który przeprowadza Najwyższa Rada Sądownictwa. Po uzyskaniu pozytywnego wyniku z egzaminów oraz rekomendacji rady wybrani kandydaci są nominowani na stanowisko sędziowskie przez NRS.

Najwyższa Rada Sądownictwa jest organem konstytucyjnym, który w praktyce ma monopol na sprawy dotyczące nominacji, delegacji i przenoszenia sędziów oraz prokuratorów (we Włoszech prokuratura jest częścią systemu sądownictwa), odpowiada też za organizację sądownictwa oraz prowadzenie postępowań dyscyplinarnych. Składa się z 27 członków, nominowanych na 4-letnią kadencję: z mocy prawa należą do niej prezydent republiki oraz I prezes i prokurator generalny Sądu Kasacyjnego; 16 członków to sędziowie i prokuratorzy wybierani przez zgromadzenie Sądu Kasacyjnego (2); prokuratorzy z Prokuratury Republiki oraz PG Sądu Kasacyjnego (4), sędziowie wybierani przez zgromadzenia sędziowskie. Pozostałych ośmiu członków wybiera parlament w tajnym głosowaniu spośród profesorów prawa oraz profesjonalnych prawników z co najmniej 15-letnim doświadczeniem zawodowym.

Sędziowie pokoju nie są sędziami zawodowymi, ale urzędnikami sądowymi z wykształceniem prawniczym. Są wybierani przez Najwyższą Radę Sądownictwa na 4-letnią kadencję (z możliwością jednokrotnego odnowienia). Orzekają na podstawie prawa i zasad słuszności. Rozstrzygnięcia zazwyczaj są osiągane polubownie. Rozpoznają sprawy dotyczące prywatnej własności do wartości 5 tys. euro, szkód spowodowanych przez pojazdy do 20 tys. euro; spory cywilne związane z korzystaniem ze spółdzielczych budynków mieszkalnych; drobne sprawy karne.