MS: Projekt ustawy o komornikach w konsultacjach międzyresortowych

Nadużycia te niejednokrotnie narażały obywateli na niezasadne straty i bulwersowały opinię publiczną. Głośnym przykładem była choćby sprawa rolnika, któremu odebrano ciągnik, mimo że to nie on był dłużnikiem.

Przywrócenie zaufania

- Chcę przywrócić szacunek i społeczne zaufanie do zawodu komornika, a jednocześnie zagwarantować, że należności wierzycieli będą egzekwowane przy poszanowaniu praw i godności dłużników. Dziś nie zawsze wszyscy komornicy działają w pełni profesjonalnie, przestrzegając standardów. Dlatego zmiany są niezbędne – podkreśla Minister Sprawiedliwości Prokurator Generalny Zbigniew Ziobro.

Przygotowane w Ministerstwie Sprawiedliwości przepisy złożyły się na całościowy projekt nowej ustawy o komornikach sądowych. Zastąpi ona obecnie obowiązujące regulacje, które były ponad czterdzieści razy nowelizowane, przez co naruszona została ich wewnętrzna spójność.

Nowa ustawa wprowadza przejrzyste reguły działalności komorniczej, ale przede wszystkim jej celem jest przywrócenie zaufania do zawodu komornika sądowego – jako funkcjonariusza publicznego, a nie swego rodzaju przedsiębiorcę nastawionego na zysk.

Zgodnie z projektem, w sposób istotny zwiększone mają zostać uprawnienia nadzorcze i kontrolne Ministra Sprawiedliwości nad komornikami. Będzie on mógł, w ramach postępowania administracyjnego, z urzędu podejmować działania prowadzące nawet do usunięcia komornika z zajmowanego stanowiska, a wcześniej do zawieszenia go w czynnościach, jeśli komornik rażąco naruszy prawo.

Nadzór na miejscu

Wedle proponowanych zmian, zwiększony ma zostać również realny nadzór prezesów sądów rejonowych nad funkcjonowaniem komorników. Tak, aby nadzór nad komornikami sprawowany był bezpośrednio tam, gdzie komornicy działają, a pokrzywdzeni mogli na miejscu znaleźć pomoc i wsparcie ze strony państwa.

Projekt nowej ustawy daje prezesom sądów rejonowych uprawnienia do odsunięcia komornika od wykonywanych czynności na 30 dni i wnioskowania, bezpośrednio do Ministra Sprawiedliwości, o odwołanie komornika ze stanowiska. Dziś takich uprawnień prezesi sądów rejonowych nie posiadają. W myśl projektu zostaną oni zobligowani do podjęcia każdorazowo działań wobec komorników, którzy naruszają prawo lub zasady etyki zawodowej. Jeśli prezes sądu rejonowego dopuści się rażącego zaniechania w nadzorze nad podległym komornikiem, sam narazi się na odwołanie ze stanowiska.

Nagrywanie i formularz

Inną ważną zmianą jest wprowadzenie obowiązku nagrywania wszystkich czynności egzekucyjnych komornika przeprowadzanych w terenie. Nagranie takie ma być elementem akt postępowania, włączanym do protokołu. To odpowiedź na zgłaszane często skargi dotyczące sposobu przeprowadzania czynności przez komorników, nie tylko pod względem prawnym, ale też kultury osobistej.

Przy egzekucji komornik każdorazowo będzie zobowiązany do wręczenia dłużnikowi klarownego formularza skargi, tak aby każdy mógł skierować ją do właściwego sądu, jeśli doszło do nieprawidłowości. Dziś ponad 80 proc. skarg na komorników nie jest uwzględniana przez sądy, często z powodu drobnych uchybień formalnych. Projekt wprowadza również zasadę, że gdy dochodzi do przymusowego otwarcia przez komornika mieszkania dłużnika lub przeszukania takiego mieszkania, wówczas musi to nastąpić w asyście policji.

Kontrole i odpowiedzialność

Rozszerzeniu ma ulec katalog naruszeń prawa, za które komornicy będą odpowiadać dyscyplinarnie. Postępowania takie zostaną przyśpieszone. Kancelarie komornicze będą kontrolowane co najmniej raz na dwa lata, a nie raz na cztery lata, jak obecnie. Kontroli finansowej dokonywać będzie również naczelnik właściwego urzędu skarbowego.

Niezależnie od kontroli stałych, prezesi sądów rejonowych, jak też Minister Sprawiedliwości, będą mogli inicjować kontrole prewencyjne, ad hoc, również z udziałem biegłego rewidenta.

Warte podkreślenia są również zmiany, które sprawią, że komornicy nie będą już mogli wyręczać się asesorami i zrzucać na nich odpowiedzialność za błędy. Wedle nowych przepisów komornik ma działać osobiście, a czynności, które zleca asesorom, mogą mieć jedynie funkcję szkoleniową, jako przygotowanie do zawodu. Komornik ponosi przy tym całą odpowiedzialność, w tym odszkodowawczą, za prawidłowe działanie asesorów.

Do tej pory zdarzało się tak, że komornik przez większość roku był na urlopie, a całe realne funkcjonowanie kancelarii spadało na niedoświadczonych asesorów, którzy w dodatku nie ponosili odpowiedzialności za swoje działania.

Wykształcenie i rewir

Zwiększeniu profesjonalizmu komorników służyć ma wymóg, że będą oni musieli mieć wyższe wykształcenie prawnicze. Dziś 30 proc. komorników nie ma wyższego wykształcenia prawniczego, a około 9 proc. zaledwie średnie. Będą oni musieli skończyć studia prawnicze (w terminie 7 lat od dnia 1 stycznia roku następującego po dniu wejścia w życie nowej ustawy), albo odejdą z zawodu.

Komornik będzie mógł prowadzić działalność głównie na terenie swojego rewiru. Dopiero brak zaległości w prowadzeniu spraw „z rewiru” przekraczających 6 miesięcy pozwoli na uzyskiwanie premii polegającej na możliwości przyjmowaniu spraw z wyboru wierzyciela. Z zastrzeżeniem jednak, że komornik będzie miał prawo prowadzenia tych spraw tylko w granicach apelacji. Dodatkowo komornik nie będzie miał możliwości przyjmowania spraw z wyboru wierzyciela, gdy wpływ wszystkich spraw w danym roku przekroczy 2500, a skuteczność w zakresie prowadzonych przez niego egzekucji w roku poprzednim nie przekroczy 35 proc, a także, gdy wpływ wszystkich spraw w danym roku przekroczy 5000.

Przejrzystość majątkowa

Oświadczenie majątkowe składane przez komorników będzie uzupełnione o wyraźne wskazanie dochodu z działalności prowadzonej kancelarii i dochodów uzyskanych z innych źródeł i ich wysokości. Kopia oświadczenia będzie przesyłana właściwemu urzędowi skarbowemu.

Komornika będą obowiązywać przejrzyste zasady w zakresie możliwości dodatkowego zarobkowania (tylko praca naukowo-dydaktyczna) i ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Komornik będzie mógł utrzymywać się wyłącznie z wynagrodzenia za pracę w kancelarii.

Pobierane przez komorników opłaty egzekucyjne staną się przy tym również daniną publiczną, która zwiększy dochód budżetu państwa. Komornik otrzyma wynagrodzenie prowizyjne, stanowiące część pobranych opłat. Procentowa wysokość wynagrodzenia będzie malała wraz z wysokością ściągniętych przez komornika opłat (od 99 do 60 proc.). Obecnie opłaty egzekucyjne zasilają wyłącznie dochód komorników.

Proponowane zmiany wprowadzają też jasną zasadę, że czynności komornicze, za które należą się opłaty egzekucyjne, nie podlegają opodatkowaniu VAT, podobnie wynagrodzenie prowizyjne.

Najważniejsze zmiany, które ma wprowadzić nowa ustawa o komornikach sądowych

Tak jest: Minister Sprawiedliwości nie może wszcząć z urzędu postępowania o odwołanie komornika, choć na mocy art. 64 u.k.s.e sprawuje nadzór nad działalnością komorników. Musi czekać na wniosek prezesa Sądu Okręgowego lub prezesa Sądu Apelacyjnego.

Tak ma być: Minister Sprawiedliwości może z urzędu wszcząć postępowanie administracyjne i odwołać ze stanowiska komornika, który rażąco naruszył prawo. Jeżeli złożony został wniosek o odwołanie przez któregokolwiek z prezesów sądów (rejonowego, okręgowego apelacyjnego), Minister Sprawiedliwości może też, w takim postępowaniu, zawiesić komornika w czynnościach.

Tak jest: W postępowaniu dyscyplinarnym Minister Sprawiedliwości może zawiesić komornika w czynnościach tylko w momencie jednoczesnego złożenia przez siebie wniosku

o wszczęcie procedury dyscyplinarnej. Jeśli tego nie zrobi od razu, traci to uprawnienie, choćby w trakcie postępowania pojawiły się nowe, ciężkie zarzuty wobec komornika.

Tak ma być: Minister Sprawiedliwości na każdym etapie postępowania dyscyplinarnego, w każdym czasie, może zawiesić komornika w czynnościach.

Tak jest: Szwankuje nadzór na najniższym, ale najważniejszym dla obywateli szczeblu. Prezes Sądu Rejonowego jedynie formalnie kontroluje podległych mu komorników. Nie może choćby złożyć wniosku o odwołanie komornika. Musi o to prosić swojego przełożonego, np. prezesa Sądu Okręgowego. Nie może zawiesić komornika, czy odsunąć od czynności, choćby wiedział, że komornik działa rażąco bezprawnie. Nie ponosi żadnej odpowiedzialności za brak właściwego nadzoru nad komornikami.

Tak ma być: Skuteczny nadzór nad komornikami sprawowany jest bezpośrednio tam, gdzie komornicy działają. Prezes Sądu Rejonowego może natychmiast odsunąć od czynności komornika, który rażąco naruszy prawo i bezpośrednio wnioskować do Ministra Sprawiedliwości o odwołanie komornika ze stanowiska. Ma też możliwość wdrożenia środków kontroli – wizytacji, lustracji czy skierowania komornika na badania. Jeśli prezes Sądu Rejonowego dopuszcza się rażącego zaniechania w nadzorze nad podległym komornikiem, sam naraża się nawet na odwołanie ze stanowiska.

Tak jest: Przepisy komornicze nie chronią należycie własności osób trzecich. Komornikowi wydaje się, że może zająć każdą rzecz, co do której uzna, że pozostaje ona we władaniu dłużnika. Nie interesuje go, czyją naprawdę jest własnością, mimo że przepis mówi o zajęciu „ruchomości dłużnika”. Jest to wynikiem błędnych stanowisk doktryny podnoszącej, że komornik nie bada, co zabiera, a jak się „pomylił”, to skrzywdzony ma iść do sądu z powództwem przeciwegzekucyjnym.

Tak ma być: Koniec z odbieraniem rzeczy, które ewidentnie nie stanowią własności dłużnika. Komornik nie dokona zajęcia, gdy zostanie mu przedstawiony dokument przesądzający, że zajęte przedmioty nie stanowią własności dłużnika.

Tak jest: Ponad 80 proc. skarg na komorników nie jest uwzględniana przez sądy. Są one bowiem mocno sformalizowane. Do odrzucenia skargi (dotyczy to 1/4 spraw) wystarczy nawet brak podpisu.

Tak ma być: Dłużnik dostaje przy egzekucji specjalny formularz skargi na czynności komornika. Jasny i prosty do wypełnienia nawet dla laika.

Tak jest: „Odbieranie dozoru zajętej rzeczy”, czyli pozbawianie dłużnika należących do niego przedmiotów, jest dziś nagminne, mimo że zgodnie z art. 855 § 1 k.p.c. powinno być absolutnym wyjątkiem. Znane są przypadki, gdy komornik sprzedawał w komisie zajęty i pośpiesznie odebrany ciągnik, który w dodatku nie był własnością dłużnika. Często też koszty odebrania dozorów zajętych rzeczy były wyższe niż ich wartość. Np. transport odebranego samochodu okazywał się droższy od wartości auta.

Tak ma być: Komornik może odebrać zajętą dłużnikowi rzecz tylko wyjątkowo i wyłącznie pod kontrolą sądu. Odjęcie dozoru następuje w drodze postanowienia, którego uzasadnienie musi w szczególności zawierać wskazanie przyczyn odjęcia dozoru. O takim odebraniu dozoru komornik niezwłocznie zawiadamia sąd.

Tak jest: Komornik na mocy art. 765 § 1 k.p.c. może, ale nie musi, korzystać z asysty policji przy wchodzeniu do domu dłużnika.

Tak ma być: Mieszkanie dłużnika komornik przymusowo otwiera tylko z policją. W ten sam sposób dokonuje jego przeszukania.

Tak jest: Obowiązująca ustawa nie przewiduje możliwości rejestrowania obrazu i dźwięku podczas dokonywania przez komornika czynności poza kancelarią. W rezultacie żadne komornicze czynności nie są w ten sposób utrwalane. Sporządzane są jedynie pisemne protokoły, których rzetelność bywa podważana.

Tak ma być: Wszystkie czynności egzekucyjne w terenie są obowiązkowo nagrywane, a zarejestrowany przy czynnościach komorniczych obraz i dźwięk staje się częścią dokumentacji sprawy. Ta zmiana ma charakter przełomowy i służy zarówno kontroli poprawności czynności, jak i bezstronności oraz etycznych standardów pracy komorników.

Tak jest: Osoby dotknięte czynnościami komorników dokonanymi z naruszeniem prawa nie mają gwarancji, że wadliwie dokonane czynności zostaną skorygowane niezależnie

od ewentualnych błędów formalnych w skardze na komornika. Dziś sąd jedynie może, ale nie musi, badać z urzędu prawidłowość czynności dokonanych przez komornika.

Tak ma być: Sąd musi skorygować błędne czynności komornika zawsze kiedy taki błąd stwierdzi. Dostrzegając go, z urzędu wyda komornikowi odpowiednie zarządzenia, zmierzające do zapewnienia prawidłowego toku egzekucji, nawet jeśli sama skarga była złożona po terminie lub zawierała braki. Ponadto sąd ma możliwość – na gruncie konkretnej sprawy - wiążącego wskazywania komornikowi wykładni określonych przepisów prawa.

Tak jest: Akta egzekucyjne prowadzone są przede wszystkim w formie papierowej (elektroniczna jest dopuszczalna). Niejednokrotnie sądy, rozpoznając skargi na czynność komornika, muszą wiele tygodni czekać na dostęp do akt. Papierowe dokumenty krążą bowiem między komornikami a sądami, co powoduje przewlekłość wyjaśniania spraw.

Tak ma być: Akta elektroniczne. Każdy sąd, z każdego miejsca w Polsce, ma do nich natychmiastowy wgląd. System taki będzie w pełni obowiązywał od 2020 r. Tylko do tego czasu można prowadzić akta również w formie papierowej, ale wszędzie tam, gdzie warunki techniczne będę spełnione, system zadziała od razu.

Tak jest: Zgodnie z obowiązującą ustawą (art. 3 ust. 3 u.k.s.e.), obowiązkowe kontrole kancelarii komorniczych przeprowadza się co cztery lata.

Tak ma być: Prezesi sądów muszą kontrolować komorników przynajmniej raz na dwa lata. Oczywiście doraźne kontrole mogą być prowadzone w każdym czasie. O każdej kontroli - planowej i nagłej – zawiadamiani są naczelnicy urzędów skarbowych. Dodatkowo prezesi sądów mogą skontrolować komorników przez upoważnionych biegłych rewidentów.

Tak jest: Komornicy, którzy naruszają prawo i zasady etyki zawodowej, często czują się bezkarni, bo czyny, które popełniają nie spotykają się z należytą sankcją w postępowaniu dyscyplinarnym.

Tak ma być: Szerszy katalog naruszeń prawa, za które komornik odpowie dyscyplinarnie. Samoistną podstawą odpowiedzialności dyscyplinarnej jest np. brak nadzoru nad zatrudnionymi asesorami albo naruszenie zasad przyjmowania spraw z wyboru wierzyciela. Natomiast za niedobór w kasie komornik jest od razu, z urzędu, odwołany w postępowaniu administracyjnym.

Tak jest: Niektóre kancelarie komornicze działają jak „hurtownie”, przyjmując po kilkadziesiąt a nawet kilkaset tysięcy spraw rocznie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.k.s.e. komornik powinien, co do zasady, działać na obszarze swojego rewiru. Równocześnie jednak inny przepis - art. 8 ust. 5 u.k.s.e. - daje wierzycielom prawo wyboru komornika na terytorium całego kraju.

Tak ma być: Komornik działa głównie w swoim rewirze. Przyjmowanie dodatkowych egzekucji jest możliwe jedynie jako premia za bardzo dobre wykonywanie swoich obowiązków. Do poziomu 2,5 tys. wszystkich spraw - może przyjmować sprawy z wyboru wierzycieli, o ile nie ma zaległości powyżej sześciu miesięcy. Żeby przyjmować sprawy z wyboru wierzyciela (spoza swojego rewiru) powyżej poziomu 2,5 tys. wszystkich spraw, musi wykazać się skutecznością powyżej 35 proc. „udanych” egzekucji, a maksymalnie ma prawo przyjąć do 5 tys. spraw z wyboru. Wybór komornika będzie możliwy tylko na terenie właściwości sądu apelacyjnego, a nie całego kraju.

Tak jest: Komornicy wyręczają się asesorami. Choć obowiązująca ustawa (art. 2 ust. 1 zd. pierwsze u.k.s.e.) stanowi, że czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych wykonuje komornik, to odstępstw od tej zasady jest tak wiele, iż w praktyce asesorzy prowadzą większość egzekucji. Komornicy często nie odpowiadają za działania swoich „czeladników”, zasłaniając się tym, że nie mają na nich wpływu. Przepisy nie precyzują odpowiedzialności odszkodowawczej asesorów, gdy zastępują oni komorników.

Tak ma być: Komornik nie wyręcza się asesorem i nie zrzuca na niego odpowiedzialności za błędy. Musi działać osobiście, a czynności, które zleca asesorom, mogą mieć jedynie funkcję szkoleniową, jako przygotowanie do zawodu. Komornik ponosi przy tym całą odpowiedzialność, w tym odszkodowawczą, za działania asesorów.

Tak jest: Co dziesiąty komornik nie ma jakiegokolwiek wyższego wykształcenia, a 30 proc. nie jest prawnikami. Paradoksem jest to, że aplikanci i asesorzy często są dziś lepiej wykształceni od swoich patronów.

Tak ma być: Komornicy bez wykształcenia prawniczego odejdą z zawodu. Chyba że ukończą studia prawnicze. Wykształcenie należy uzupełnić w terminie 7 lat od dnia 1 stycznia roku następującego po dniu wejścia w życie nowej ustawy.

Tak jest: Korporacja komornicza jest zamknięta na młodych ludzi. Ani w Krajowej Radzie Komorniczej, ani w radach izb, nie ma asesorów.

Tak ma być: Młodzi i wykształceni prawnicy są dopuszczeni do decydowania o swojej korporacji. Jedną czwartą składu Krajowej Rady Komorniczej stanowią asesorzy.

Tak jest: Niektórzy komornicy odmawiają ujawnienia wszystkich swoich dochodów, choć w myśl art. 16 ust. 2 u.k.s.e., zobowiązani są do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. W oświadczeniach tych nie podają czasami nawet dochodów z prowadzenia kancelarii, które decydują o ich stanie majątkowym.

Tak ma być: Komornik wypełnia precyzyjne oświadczenie majątkowe – według wzoru określonego przez Ministra Sprawiedliwości, zawierające wyraźne wskazanie wysokości dochodów z kancelarii oraz pochodzących z innych źródeł. Oświadczenie trafia nie tylko do sądów apelacyjnych, lecz także do urzędów skarbowych.

Tak jest: Komornicy dorabiają „na boku”. Wielu faktycznie prowadzi działalność niezwiązaną ze służbą komorniczą. W myśl art. 21 ust. 1 komornikowi nie wolno podejmować dodatkowego zajęcia lub zatrudnienia, które przeszkadzałoby w pełnieniu obowiązków albo mogło uchybiać powadze wykonywanego zawodu. Podlegające dowolnej interpretacji zastrzeżenie sprawia jednak, że ograniczenie jest fikcją, np. komornik miał 100% udziałów w spółkach prowadzących działalność gospodarczą, twierdząc, że „biznesem się nie zajmuje, a to forma lokowania majątku”.

Tak ma być: Komornik utrzymuje się wyłącznie z wynagrodzenia za pracę w kancelarii. Poddany jest przejrzystym zasadom, wzorowanym na tych, które dotyczą sędziów. Składa wspomniane oświadczenia oraz obowiązują go takie same jak sędziów ograniczenia w zakresie inwestowania w działalność gospodarczą. Dodatkowe zarobkowanie

jest możliwe jedynie w przypadku pracy dydaktycznej lub naukowo-dydaktycznej – jak w przypadku sędziów.

Tak jest: Zdarza się, że komornik przez trzy czwarte roku nie pracuje, a wyręczają go asesorzy. Przepisy nie określają, ile dni w roku komornik może wykorzystać w ramach urlopu. W tym zakresie komornik traktowany jest obecnie jak przedsiębiorca, a nie funkcjonariusz publiczny.

Tak ma być: Prawo do wypoczynku dla komorników jak dla każdego pracownika - 26 dni w roku. Koniec z nieuzasadnionymi zastępstwami, kiedy to komornik formalnie nie pracował i wyręczał się asesorami.

Tak jest: Komornicy szkolą się według zasad, które sami ustalają.

Tak ma być: Minister Sprawiedliwości ma wpływ na kształcenie przyszłych komorników. Opracowuje program szkolenia, w którym ważną rolę odegrają zasady etyki.

Tak jest: Pobierane przez komorników opłaty egzekucyjne zasilają w całości ich dochód. Choć komornicy działają w imieniu państwa, ani złotówka z opłat egzekucyjnych nie trafia do państwowego budżetu.

Tak ma być: Opłaty egzekucyjne są daniną publiczną – zwiększają dochód budżetu państwa. Komornik otrzymuje wynagrodzenie prowizyjne, stanowiące część pobranych opłat. Procentowa wysokość wynagrodzenia maleje wraz z wysokością ściągniętych przez komornika opłat (od 99 do 60 proc.).

Tak jest: Przepisy nie precyzują, czy od pobranych opłat komornik powinien odprowadzić VAT, w jakiej ewentualnie wysokości i czy podatek ten zwiększa opłatę, czy też jest w niej zawarty. To sytuacja, która utrudnia pracę komornikom, a osoby, wobec których prowadzą oni czynności, stawia w niepewności, co do wysokości opłat.

Tak ma być: Obowiązuje jasna zasada: czynności komornicze, za które należą się opłaty egzekucyjne nie podlegają opodatkowaniu VAT.