Subskrybuj nas na Youtube
Działka leżąca przy Pałacu Kultury i Nauki, potocznie nazywana Chmielną 70 (od jej starego adresu), ma wrócić do zasobu gruntowego Warszawy. Analizujemy, czy jest na to szansa.
Jak twierdzi Hanna Gronkiewicz-Waltz, decyzja została wydana pochopnie. A to dlatego, że pierwotny właściciel działki został spłacony już w latach 50. XX wieku na podstawie umowy międzynarodowej między PRL-em a Danią. Umowy takie jak ta z Danią nazywa się w prawie umowami indemnizacyjnymi (odszkodowawczymi). I tak jak jeszcze pół roku temu niemal nikt nie miał pojęcia, co to określenie znaczy, tak dziś jest ono nagminnie używane w telewizji, radiu i prasie. Za dwa, trzy lata stanie się kluczowe w kontekście polskiego budżetu.
Wartość działki przy Chmielnej 70 szacuje się na 120–160 mln zł. To bardzo dużo. Kwota, której utrata zaboli m.st. Warszawę, ale również nie zabije. Wyobraźmy sobie jednak, że takich działek, które zostały zbyt pochopnie przekazane, jest kilkadziesiąt albo kilkaset. Skąd taki wniosek? Oddajmy głos samej Hannie Gronkiewicz-Waltz, która 30 sierpnia na naszych łamach („Prezydent nie odda stolicy bez walki”, DGP 167/2016) mówiła tak: „Do 2008 r. w ogóle nie sprawdzano, czy zagraniczni spadkobiercy stołecznych działek otrzymywali odszkodowania na mocy układów odszkodowawczych. Dopiero wiceprezydent Jakubiak kilka lat temu to zarządził”. Po tych słowach padło pytanie: „Czyli niewykluczone, że w mieście jest dużo więcej przypadków podobnych do Chmielnej 70?”. Na co odpowiedziała: „Mowa nawet o kilku tysiącach zwróconych nieruchomości”.
Hanna Gronkiewicz-Waltz grubo przesadziła. Jeśli doszło do reprywatyzacji gruntów, które mogły być objęte umowami indemnizacyjnymi, takich przypadków na pewno nie były tysiące. Raczej setki. Przyjmijmy liczbę 400. Załóżmy też, że wartość przeciętnej działki nie jest tak znacząca jak tej na placu Defilad. Ustalmy umownie dla prostego obliczenia, że wynosi ona 10 mln zł. I teraz pomnóżmy liczbę działek wydanych, a objętych układami indemnizacyjnymi, przez ich wartość. Cztery miliardy złotych. Być może tyle – a dokładniej grunty o takiej wartości – będzie chciała odzyskać w sądach Warszawa, wskazując, że właściciele lub ich spadkobiercy zostali już spłaceni w PRL. I po prostu w III RP nikt tego nie zauważył.
Ciekawe jest to, że prezydent stolicy, bądź co bądź profesor nauk prawnych, czeka batalia na gruncie, na którym powinna czuć się najlepiej, czyli w salach sądowych. Rzecz w tym, że Hanna Gronkiewicz-Waltz zaszkodziła sama sobie, zlecając w 2011 r. ekspertyzy dotyczące indemnizacji dwóm prawnikom, prof. Janowi Barczowi oraz prof. Maciejowi Kalińskiemu. Z ich pracy wynika, że w sądzie wiceprzewodnicząca Platformy Obywatelskiej poniesie klęskę. A przeciwnicy procesowi, czyli właściciele i użytkownicy wieczyści zreprywatyzowanych gruntów, będą strzelali do stołecznego magistratu z amunicji, której on sam im dostarczył. Po kolei jednak.
Roszczenia wygasły, więc...
Rząd PRL po wojnie zaczął uprawiać dyplomację. Bardzo szybko okazało się jednak, że nacjonalizacja gruntów, która dokonała się w Polsce, relacjom z państwami Zachodu bardzo zaszkodziła. Polscy aparatczycy stwierdzili, że problem trzeba jakoś rozwiązać. Pojawiła się koncepcja zawarcia umów międzynarodowych, na mocy których polski rząd spłaci obywateli państw obcych, których pozostawiony nad Wisłą majątek zostanie przejęty. Konstrukcja tych umów była prosta: PRL płaci drugiemu państwu umówioną sumę, a państwo to uznaje, że roszczenia wszystkich jego obywateli zostały zaspokojone. Jednocześnie wygasa możliwość ubiegania się o odszkodowanie przez poszczególne osoby od Polski.
Dwanaście umów indemnizacyjnych zawarto z 13 państwami. Były to kolejno: Francja, Dania, Szwajcaria, Szwecja, Wielka Brytania, Norwegia, Stany Zjednoczone (co ciekawe błędnie nazwane w umowie Stanami Zjednoczonymi Ameryki Północnej. Termin ten był używany do 1778 r., występuje również w grze komputerowej na określenie fikcyjnego państwa obejmującego USA i Kanadę), Belgia i Luksemburg, Grecja, Holandia, Austria i Kanada. Pierwsze porozumienie, z Francją, zostało zawarte w 1948 r. Ostatnie, z Kanadą, dopiero w 1971 r.
Dlaczego właśnie z tymi państwami aparat partyjny postanowił się rozliczyć? To proste. Otóż właśnie w tych krajach znajdował się polski majątek. I obawiano się, że w ramach odwetu za nacjonalizację przeprowadzoną w Polsce władze obcych państw zdecydują się dokonać nacjonalizacji naszego majątku, który tam się znajdował. Jedynym wyjątkiem od tej zasady były Niemcy. Uznano, że nie można zawrzeć porozumienia z kimś, kto raptem kilka lat wcześniej rozszarpał i rozgrabił Polskę.
Notabene pomysł zawarcia umów indemnizacyjnych przewidujących jednorazowe zaspokojenie roszczeń z zamknięciem praw do ubiegania się o odszkodowania był genialny w swojej prostocie. Polska do negocjacji z każdym z państw przystępowała z pozycji tego, który najbardziej ucierpiał w wyniku działań wojennych, a tym samym tego, kto dopiero chce się bogacić. Wypłacone sumy stanowiły ułamek wartości znacjonalizowanych, a należących do obcokrajowców przed wojną gruntów. O jakości przyjętego rozwiązania może świadczyć zresztą to, że niektóre państwa chciały po latach wzruszać zawarte umowy, a nawet oddać wypłaconą sumę z odsetkami, by tylko możliwe stało się ubieganie o wypłatę odszkodowań od Polski. Bezskutecznie.
Dopiero wypłata odszkodowania obcokrajowcowi zwalnia Polskę z odpowiedzialności odszkodowawczej względem jego spadkobierców. W ten sposób ukształtowała się linia orzecznicza, która kosztowała wszystkich obywateli miliardy złotych
Zawarte umowy indemnizacyjne były do siebie bardzo podobne. PRL zobowiązywała się do zapłaty określonej sumy pieniędzy, a państwo przyjmujące do słusznego w jego mniemaniu rozdzielenia kwoty. Ponadto – co bardzo istotne z dzisiejszej perspektywy – kraje beneficjenci powinny przygotować pełną dokumentację związaną z wypłatami i dostarczyć ją Polsce. To, jak teraz widzimy na przykładzie na pozór skrupulatnych Duńczyków, się nie stało. Dokumentacja ma braki i wiele niejasności. Nie wiadomo chociażby, czy dawnemu właścicielowi Chmielnej 70, Janowi Martinowi (w niektórych mediach i przez Ministerstwo Finansów nazywany jest Martinem Holgerem), wypłacono odszkodowanie. A nawet jeśli tak – za odebranie którego gruntu je otrzymał.
Co do zasady roszczenia reprywatyzacyjne obywateli 13 wyżej wymienionych państw w stosunku do Polski – a także ich spadkobierców oraz nabywców roszczeń – wygasły w momencie zawarcia umowy indemnizacyjnej. Jeśli jakaś kamienica lub działka zostały wydane spadkobiercom obcokrajowców, którzy otrzymali odszkodowanie – zostało to zrobione niesłusznie. Miasto Warszawa, jeśli podejmie walkę o zwrot, ma szansę ją wygrać.
Wzorzec z Serves
Ale jest przypadek znacznie bardziej zawiły, znacznie ciekawszy i wiele wskazuje na to, że w obliczu szczątkowej dokumentacji z realizacji umów indemnizacyjnych znacznie popularniejszy. Wyobraźmy sobie bowiem sytuację, że obywatel danego państwa nie odbiera odszkodowania za grunt pozostawiony na terenie Polski. Powodów tego może być kilka. Po pierwsze, mógł zostać oszukany przez własnych polityków. Po drugie, z jakichś przyczyn mógł się nie znajdować na liście osób do wypłaty. Po trzecie, mógł odmówić przyjęcia odszkodowania. Ten ostatni przypadek – z tego, co wiadomo – miał miejsce w przypadku Jana Martina. Otóż Martin odmówił pobrania pieniędzy, gdyż uważał, że oferowana mu kwota jest drastycznie z aniżona i nijak nie odpowiada wartości Chmielnej 70. Usiłował negocjować lepsze pieniądze, ale mu się to nie udało. W efekcie najprawdopodobniej ani on, ani jego rodzina nie pobrali żadnego odszkodowania za wywłaszczenie.
I tu pojawia się kluczowe pytanie, tak w kontekście działki przy Chmielnej 70, jak i wielu innych nieruchomości: co w sytuacji, gdy obcokrajowiec co prawda był objęty umową indemnizacyjną, ale nie otrzymał odszkodowania? Czy w takim przypadku można występować w Polsce z roszczeniami reprywatyzacyjnymi, czy też należy przyjąć, że w chwili zawarcia umowy indemnizacyjnej wszelkie roszczenia wobec Polski wygasły i pozostają co najwyżej w stosunku do państwa własnego (czyli w przypadku Martina i jego spadkobierców do Danii)?
Obie koncepcje mają swoich zwolenników i przeciwników. Do niedawna wydawało się, że sprawa jest jasna. A to za sprawą wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 1999 r. (sygn. akt OSA 2/98). Dla wyjaśnienia: wyrok w składzie siedmiu sędziów nie jest źródłem prawa, ale jest mu do tego bardzo blisko. Mało który prawnik tego typu orzeczeniom się sprzeciwia. Sędziowie niższych instancji zaś siódemkę Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmują zaś niczym prawdę objawioną. I w 1999 r. w stosunku do umowy indemnizacyjnej zawartej pomiędzy PRL a USA (ale równie dobrze z uwagi na bardzo podobną treść umów można rozciągnąć postanowienia tego wyroku na inne umowy indemnizacyjne) NSA wskazał, że „rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez państwo polskie”. I dalej: „Układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw, (...) jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez państwo polskie”. Sąd powiedział więc, że realna wypłata odszkodowania jest warunkiem zwolnienia się Polski z odpowiedzialności odszkodowawczej względem jednostki. Jeśli zaś obcokrajowiec został w Polsce wywłaszczony, a na mocy umowy indemnizacyjnej pieniędzy nie otrzymał – może on lub jego spadkobiercy (ewentualnie nabywcy roszczeń) ubiegać się o zwrot nieruchomości lub odszkodowanie w Polsce.
Wyrok ten oczywiście został przyjęty z entuzjazmem przez prawników specjalizujących się w sprawach reprywatyzacyjnych. Nie ulega wątpliwości, że był on niezwykle korzystny dla tych, którzy chcą działki odzyskiwać. Urzędnicy warszawskiego magistratu zaś przez wiele lat znaczenia tego orzeczenia w ogóle nie dostrzegali.
Wyrok NSA z 1999 r. stał się czymś na kształt wzorca z Sevres. Był przywoływany spośród wielu orzeczeń tak NSA, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Stanowisko judykatury jest od niemal 20 lat jasne: dopiero wypłata odszkodowania obcokrajowcowi zwalnia Polskę z odpowiedzialności odszkodowawczej względem jego spadkobierców. W ten sposób ukształtowała się linia orzecznicza, która kosztowała wszystkich obywateli miliardy złotych. I jeśli się ona ostanie, to plany Hanny Gronkiewicz-Waltz, że odzyska działkę przy Chmielnej 70, spalą na panewce. Nie odzyska. Chyba że prezydent znajdzie dowód na to, że Jan Martin lub jego bliscy pobrali odszkodowanie od rządu duńskiego, i to konkretnie za nacjonalizację gruntu przy Chmielnej.
Wspomnieliśmy wyżej, że na niekorzyść prezydent Warszawy zadziałają ekspertyzy prawne, które sama zleciła w 2011 r. Zwróćmy bowiem uwagę na konkluzję opinii prof. Macieja Kalińskiego. Pisze on tak:
„Uprawnienia dekretowe wygasały (...) wskutek zawarcia układów indemnizacyjnych, jeżeli:
a) uprawnionemu wypłacono odszkodowanie ekwiwalentne z wartością prawa własności gruntu,
b) państwo obce zrealizowało względem Państwa Polskiego obowiązki sprawozdawcze związane z realizacją odszkodowań,
c) w przypadkach wymaganych przez niektóre układy (np. z USA) uprawniony złożył ponadto oświadczenie o zrzeczeniu się praw”.
Najkrócej rzecz ujmując, prof. Kaliński w kilku punktach – oczywiście nie wiedząc, co się wydarzy w pięciu lat po wydaniu opinii – torpeduje nadzieje prof. Gronkiewicz-Waltz na odzyskanie działki przy Chmielnej oraz wielu innych pochopnie wydanych. Prezydent Warszawy nie ma bowiem ani dowodów na to, że odszkodowania wypłacono, ani rzetelnych opracowań przygotowanych kilkadziesiąt lat temu przez państwa będące stronami układu z Polską. Wówczas nikt z polskich polityków i urzędników bowiem nie interesował się tym, komu i ile rząd danego państwa zapłacił za znacjonalizowany w Polsce grunt.
Spójrzmy teraz na drugą ekspertyzę zleconą przez warszawski ratusz. Profesor Jan Barcz, autorytet w dziedzinie stosunków międzynarodowych, nie ukrywa w niej, że orzecznictwo polskich sądów jest jednoznaczne: aby można było mówić o wygaśnięciu roszczeń w stosunku do Polski, konieczna była wypłata odszkodowania i – co więcej – musiało ono być ekwiwalentne. Czyli znowu wniosek negatywny dla prezydent stolicy oraz, co za tym idzie, budżetu Warszawy oraz szerzej – budżetu państwa.
Ale pojawia się światełko nadziei w tunelu! Profesor Barcz pisze bowiem tak: „Za zaspokojenie roszczeń obywateli państw-stron układów oraz ich osób prawnych (w zakresie objętych układami) odpowiadają te państwa, Państwo Polskie natomiast zostało z odpowiedzialności odszkodowawczej zwolnione. W tym zakresie – w mojej ocenie – orzecznictwo sądów polskich, które odwołuje się do dodatkowych warunków (...) nie ma uzasadnienia w postanowieniach układów”. Dalej prof. Barcz wskazuje, że formuła umów indemnizacyjnych była przecież jednoznaczna: przekazanie określonej sumy ryczałtowej przez Polskę zwalniało ją z odpowiedzialności odszkodowawczej. A odpowiedzialność za zaspokojenie dawnych roszczeń przejęły państwa, które otrzymały od nas pieniądze na wypłatę odszkodowań. Ergo: w razie chęci uzyskania odszkodowania spadkobiercy Jana Martina (oczywiście Barcz nie używa tego przykładu, bo o sprawie Chmielnej 70 jeszcze niemal nikt nie słyszał) powinni dyskutować z rządem duńskim, a nie polskimi urzędnikami. I tak w każdym przypadku roszczeń obcokrajowców do majątku znacjonalizowanego w Polsce.
Jan Barcz używa zresztą pewnego przykładu dla zobrazowania, że dotychczasowe orzecznictwo polskich sądów jest nielogiczne. Otóż gdy okazało się, że Polska nieodpowiednio rozdzieliła kwoty ryczałtowe przeznaczone w latach 70. przez RFN na pomoc dla ofiar eksperymentów pseudomedycznych w niemieckich obozach koncentracyjnych, stosowne uzupełnienie środków finansowych na zaspokojenie istniejących jeszcze roszczeń nastąpiło z budżetu polskiego, a nie niemieckiego. Nie ma więc żadnego powodu, by Polska ponosiła odpowiedzialność odszkodowawczą dwukrotnie: raz wypłacając odszkodowanie dla wszystkich obywateli danego państwa, których majątek podlegał nacjonalizacji, a drugi raz dlatego, że państwo, które otrzymało środki na wypłatę odszkodowań, nie dopełniło swoich obowiązków wynikających z zawartej z Polską umowy.
Opinia prof. Jana Barcza może być jednak niewystarczająca. Jakkolwiek jest on autorytetem naukowym, tak dla sądów istotniejsze jest bez wątpienia orzecznictwo NSA.
A trzeba wiedzieć, że jeśli Hanna Gronkiewicz-Waltz dotrzyma słowa i postara się o odzyskanie działek, które zostały – jak sama to określiła – wydane zbyt pochopnie, niebawem Naczelny Sąd Administracyjny stanie raz jeszcze przed zadaniem zdecydowania, która ze wskazanych koncepcji jest właściwa.
Profesor Ewa Łętowska, sędzia NSA oraz Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, uważa jednak, że tak naprawdę sędziowie przed tym zadaniem staną po raz pierwszy.
– Argumentacja, że NSA już w 1999 r. powiedział, iż warunkiem zwolnienia się przez Polskę z odpowiedzialności odszkodowawczej jest wypłata ekwiwalentnego odszkodowania przez stronę układu indemnizacyjnego jest chybiona – twierdzi. – Sąd rzeczywiście to napisał. Ale na siódmej stronie uzasadnienia w dwóch zdaniach. Podczas gdy tematem rozpoznawanej sprawy było zupełnie coś innego. Te dwa niefortunnie użyte zdania nie mogą więc w jakimkolwiek stopniu korzystać z mocy wyroku siódemki sędziów, którą nadają jej prawnicy – mówi prof. Łętowska. I dodaje, że każdy prawnik powinien dostrzegać, że tak naprawdę orzecznictwa dotyczącego warunków wygaszenia odpowiedzialności odszkodowawczej w przypadku stosowania umów indemnizacyjnych nie ma. Tu chodzi o wnioski wysnuwane z tego, co siódemka powiedziała w uzasadnieniu, obiter dicta. I dopiero teraz wyrok najpierw wojewódzkiego sądu administracyjnego, a potem zapewne NSA, je wykreuje. Czy to znaczy, że Warszawa ma szansę na odzyskanie działek wydanych spadkobiercom obcokrajowców? – Moim zdaniem tak – twierdzi Łętowska. – Władze miasta muszą jedynie dobrze poprowadzić sprawę. Najpierw pokazać sądowi, że wcale NSA w 1999 r. nie zajmował się tą sprawą, a potem pokazać całkiem sensowne stanowisko prof. Barcza. Tylko tyle i aż tyle powinno wystarczyć, by niesłusznie oddane grunty warte miliardy złotych wróciły w publiczne ręce – konkluduje prof. Łętowska.