Wyborcom należy odważnie powiedzieć, że państwo może żywić tylko nielicznych. W Polsce ukształtował się bardzo prymitywny – i z wielu powodów szkodliwy – system finansowania potrzeb indywidualnych ze środków publicznych. Państwo stara się świadczyć na rzecz niemalże każdego, chociaż wypłaca mu kwoty niewielkie, niekiedy wręcz symboliczne.
Publicystyczne rozumienie publicznego grosza odnosi się pod względem prawnym do pojęcia środków publicznych, które wyjaśnia ustawa o finansach publicznych w art. 5. Grosz publiczny pochodzi przede wszystkim z danin publicznych, lecz również ze środków unijnych i z innych źródeł (np. pożyczek zagranicznych). W toku ewolucji wykształciły się pewne zasady stanowienia prawa regulującego gromadzenie (prawo daninowe) i wydatkowanie środków publicznych (prawo finansów publicznych). Najczęściej są one wpisane do konstytucji. Władza nie może więc dowolnie decydować o podstawach prawnych pobierania dochodów i dokonywania wydatków publicznych.
Na ogół w społeczeństwie panuje przekonanie, że skoro państwo pobiera liczne daniny publiczne, to obywatele mogą oczekiwać zapewnienia im nie tylko bezpieczeństwa i dostępu do wielu urządzeń infrastruktury społecznej i technicznej, lecz także wypłaty indywidualnych świadczeń przewidzianych w prawie. O zakresie i wysokości tych świadczeń decyduje prawodawca, oznaczając w ustawie krąg ich beneficjentów oraz warunki nabywania prawa do świadczeń. Ustalenia te powinny być formą realizacji określonej polityki rządu (np. prorodzinnej, senioralnej bądź innej), ale niekiedy są tylko spełnieniem wyborczych obietnic. Wtedy jest niedobrze, bo na finansowanie indywidualnych świadczeń są potrzebne środki publiczne, czasami nawet znaczne i wydawane niejednorazowo. Władza musi się z tym faktem liczyć, bo obciążeń daninowych nie można powiększać bez końca, gdyż łatwo prowadzi to do katastrofy ekonomicznej państwa.
Reklama
Dwa modele plus mieszany
Finansowanie konsumpcji indywidualnej ze środków publicznych to poważny problem. Poszczególne państwa podchodzą do niego w różny sposób. Zależy to nie tylko od ustroju politycznego, lecz przede wszystkim od stopnia rozwoju gospodarczego państwa, a w dużej mierze także od mentalności społeczeństwa. Wykształciły się w tym względzie odrębne modele rozwiązań prawnych, ponieważ w różnych kręgach cywilizacyjnych ludzie prezentują odmienne podejście do potrzeby wykształcenia lub osiągania kwalifikacji zawodowych, mają różny stosunek do pracy, a także do zakładania rodziny i posiadania dzieci, oszczędzania i inwestowania oraz przewidywania skutków starości bądź utraty możliwości zarobkowania. Przyjęta filozofia życia nie pozostaje również bez wpływu na wychowywanie młodych pokoleń. Wyłaniają się dwa podstawowe modele prawnego rozwiązania zakresu i form finansowania świadczeń indywidualnych przez państwo.

Reklama
Pierwszy z nich polega na tym, że państwo traktuje wypłatę indywidualnych świadczeń jako wyjątkową konieczność. Model ten przyjął się tam, gdzie w społeczeństwie dominuje przekonanie o potrzebie samodzielnego utrzymywania się z pracy lub z działalności gospodarczej, zaś oczekiwanie ludzi na finansowanie przez państwo ich indywidualnych potrzeb jest marginalne. Braki środków własnych gospodarstwa domowe i przedsiębiorcy uzupełniają głównie pożyczkami i kredytami bankowymi. Młode pokolenie usamodzielnia się tam w miarę wcześnie i rozpoczyna życie na własny rachunek, nie czekając na pomoc ze strony żyjących z emerytury lub renty dziadków. Najważniejszym elementem tego modelu jest możliwość samodzielnego zarobkowania – praca najemna lub własna działalność gospodarcza. Osiągając dochody, ludzie utrzymują niepełnoletnie dzieci, a jednocześnie oszczędzają i inwestują, nie zapominając również o własnej starości. Grosz publiczny służy wówczas przede wszystkim finansowaniu potrzeb zbiorowych i tylko wyjątkowo jest przeznaczany na świadczenia indywidualne (np. dla ubogich, azylantów, uchodźców).
Inaczej jest w drugim modelu, który panuje tam, gdzie znaczna część społeczeństwa nie garnie się do pracy, której zresztą na ogół w miejscu zamieszkania nie ma lub jest niestabilna i nisko płatna. Państwo zaś nie potrafi stworzyć warunków do samodzielnego zarobkowania, zwłaszcza przez ludzi młodych lub bez wykształcenia i kwalifikacji zawodowych. Rozwiązanie problemu polega wtedy na przejęciu przez państwo ciężaru finansowania ze środków publicznych podstawowych potrzeb życiowych dużej części ludności. Dotyczy to zarówno osób, które nie mogą utrzymać się z własnych zasobów, jak i tych, które nawet się o ich osiągnięcie nie starają. Wówczas ze środków publicznych wypłaca się najczęściej niewielkie kwoty, ale licznym beneficjentom, nie zachęcając ich specjalnie do podjęcia zarobkowania i utrzymywania się z własnych środków, bo nie ma po temu warunków. Ta kwadratura koła wyzwala osobliwy mechanizm, który nazywam działaniem państwa wedle reguły „prawo i sprawiedliwość”. „Prawo” oznacza tutaj stanowienie tytułów prawnych dla wypłat ze środków publicznych świadczeń indywidualnych, a „sprawiedliwość” polega na tym, że jedni (zatrudnieni, przedsiębiorcy, podatnicy) utrzymują drugich (najczęściej typowych nierobów oraz azylantów i uchodźców). Władza w większym stopniu dba o tych, którzy nie chcą lub nie mogą się samodzielnie utrzymać, ale w zamian za to oczekuje od nich dowodów wdzięczności podczas kolejnych wyborów. Interes pozostałej części społeczeństwa schodzi na plan dalszy.
W praktyce owe dwa krańcowo różne modele mają zwykle warianty pośrednie lub mieszane. Obok państw funkcjonujących w pełni w oparciu o zasady rynkowe (np. USA, Japonia, Wlk. Brytania), w których świadczenia indywidualne finansowane ze środków publicznych nie są zbyt szeroko rozwinięte, istnieją tzw. państwa socjalne (np. Niemcy, Włochy, Grecja). Tam udział wydatków publicznych w finansowaniu indywidualnych potrzeb społecznych jest znaczący, co odnosi się szczególnie do ochrony socjalnej obywateli i ich rodzin.
Rola państwa po polsku
A jak jest w Polsce, skoro mamy za sobą dopiero ćwierć wieku obowiązywania nowego ustroju społeczno-gospodarczego i politycznego? Czy wyklarował się już przejrzysty i adekwatny do realiów model relacji między obciążeniami daninowymi społeczeństwa a wydatkami publicznymi na finansowanie konsumpcji indywidualnej? Czy – nie daj Boże! – gdy chodzi o dochody, to jesteśmy już w kapitalizmie, a wydatkami tkwimy wciąż w socjalizmie? Czy zachodzi potrzeba zmian w tym zakresie, a jeśli tak, to jakich? Nade wszystko interesuje nas rola, jaką w tym obszarze odgrywa lub powinno odgrywać prawo. I czy spełnia ono wyznaczone mu funkcje społeczne.
Moje ustalenia w tej sprawie są następujące. W strukturze dochodów publicznych współczesnej Polski dominują dochody z danin publicznych oraz z pożyczek udzielanych państwu przez ludność w formie zakupu obligacji skarbowych, a także ze środków unijnych. Wśród wydatków publicznych 20 proc. pochłaniają wydatki na utrzymanie aparatu władzy (parlament i administracja publiczna, wymiar sprawiedliwości), a pozostała część wraca do społeczeństwa w różnych formach i z różnych tytułów. Państwo w szerokim zakresie finansuje konsumpcję zbiorową, tworząc infrastrukturę techniczną (drogi i węzły komunikacyjne), regulując rzeki i budując obiekty użyteczności publicznej oraz chroniąc środowisko. Dopłaca do funkcjonowania transportu zbiorowego i do publicznej służby zdrowia, szkolnictwa i nauki oraz niektórych instytucji kultury, turystyki i sportu.
Inaczej jest natomiast ze świadczeniami indywidualnymi, które otrzymuje od państwa część obywateli. Trzeba wyróżnić co najmniej trzy rodzaje takich świadczeń. Jedne związane z wynagrodzeniem lub uposażeniem, a także z różnymi gratyfikacjami pracowniczymi należnymi zatrudnionym w sektorze publicznym, dla których państwo jest pracodawcą. Drugi rodzaj wiąże się z udziałem państwa w finansowaniu ubezpieczeń społecznych oraz zdrowotnych. Państwo ponosi w pełni ten ciężar w odniesieniu do tych, którzy zostali zwolnieni z obowiązku opłacania składek ubezpieczeniowych. Ponadto dopłaca do ubezpieczenia społecznego rolników, a w mniejszym stopniu do ubezpieczeń opartych na składkach wnoszonych przez pracowników i ich pracodawców. Zupełnie inny charakter ma natomiast trzeci typ świadczeń indywidualnych finansowanych przez państwo. Mają do nich prawo podmioty wskazane w odrębnych ustawach, które określają również warunki nabycia prawa oraz wysokość tych świadczeń. Każdego z wymienionych wyżej rodzajów dotyczą inne problemy wymagające regulacji prawnych.
Gdy państwo daje pracę
W odniesieniu do świadczeń pracowniczych wypłacanych przez państwo-pracodawcę wyłania się przede wszystkim problem braku obiektywnych ekonomicznie i sprawiedliwych prawnie kryteriów wyceny wartości pracy świadczonej przez różne grupy zatrudnionych w sektorze publicznym. Nie zawsze liczą się bowiem wykształcenie i kwalifikacje pracownika oraz jego staż pracy i stopień odpowiedzialności za wyniki wykonywanej pracy. Ważne jest natomiast to, gdzie jest się zatrudnionym. Dlatego sekretarka i kierowca jednego prezesa mogą zarabiać więcej niż u drugiego, a nawet niż dyrektor innej jednostki sektora publicznego lub uczony bądź artysta. Bywa nawet, że minister zarabia mniej niż podlegli mu urzędnicy. Na żenująco niskim poziomie kształtują się wynagrodzenia najważniejszych osób w państwie (prezydenta, premiera), natomiast przyzwoite są uposażenia sędziów TK. Skandalicznie wysoko plasują się zaś wynagrodzenia członków władz spółek Skarbu Państwa. Nie ma znaczenia to, że ich wypłata obciąża koszty spółki, bowiem prowadzi to i tak do zmniejszenia wysokości jej obciążeń daninowych, a w konsekwencji do niższych wpływów budżetowych. Tymczasem polskie prawo nie próbuje nawet doprowadzić systemu płac w sektorze publicznym do niezbędnej racjonalności, przez to nie spełnia ono swojej roli – zwłaszcza związanej z zasadą sprawiedliwości społecznej.
Polska przedsiębiorczość prywatna nie ma wcale lepiej. Jej struktura jest zresztą dość osobliwa, bo blisko 98 proc. to przedsiębiorcy mikro i mali. W większości są to więc ci, którzy nie mając wyjścia, a także kapitału i przygotowania, stają się przedsiębiorcami z konieczności i przypadku. Mogą liczyć na pomoc państwa, lecz tylko w zakresie tolerowanym przez prawo unijne (podmiotowe i przedmiotowe dotacje budżetowe, przywileje podatkowe, „miękkie” kredytowanie, refundacje i rekompensaty, poręczenia i gwarancje). Bardziej zaradni pozyskują natomiast pomoc finansowaną przez UE.
W lepszej niż dawniej sytuacji są obecnie rolnicy i leśnicy oraz hodowcy i rybacy, głównie za sprawą środków unijnych. Otrzymują bowiem dopłaty bezpośrednie oraz pomoc publiczną w formie dotacji, ulg i zwolnień podatkowych, pożyczek i kredytów udzielanych na korzystniejszych od rynkowych warunkach, poręczeń i gwarancji korzystniejszych od oferowanych na rynku, dopłat do oprocentowania kredytów bankowych oraz częściowej spłaty kapitału kredytu bankowego. Wszyscy rolnicy, hodowcy i rybacy korzystają z ubezpieczenia (renty i emerytury rolnicze) w KRUS, którą państwo finansuje niemalże w całości.
Odrębny problem stanowią wydatki publiczne dotyczące finansowania ubezpieczeń społecznych, w tym rent i emerytur oraz świadczeń zdrowotnych. Renty i emerytury są niskie i niepewne. Winne jest temu państwo, które od lat nie potrafi ustalić przejrzystego i stabilnego systemu prawnego świadczeń emerytalno-rentowych i zdrowotnych. Toleruje natomiast funkcjonowanie nieefektywnego systemu ubezpieczeniowego, powstrzymuje się od przeprowadzenia jego reformy lub uzależnia jej dokonanie od wyniku głosowania wyborczego (patrz ostatnie wybory prezydenckie). Zapowiadana reforma emerytalna niepotrzebnie jest wiązana z obniżeniem wieku emerytalnego. Akurat nie w tym tkwi problem naszego systemu. On wymaga zmiany z innych powodów i to zmiany rozłożonej w czasie. Pomyślmy przede wszystkim o podniesieniu wysokości najniższych emerytur (np. przez zwolnienie ich z opodatkowania), a także o tym, aby podejmujący dzisiaj pracę młodzi ludzie wiedzieli, że już teraz muszą odkładać na starość, bo państwo nie zapewni im przyszłości. Wymagajmy tego również od twórców i sportowców, bo ich wyobraźnia powinna zdecydowanie wykraczać poza ramy estrady lub sceny bądź sportowego boiska. Oni też kiedyś będą starzy lub – nie daj Boże! – niepełnosprawni.
Nieco lepiej przedstawia się system rent (z tytułu niezdolności do pracy, powypadkowe, rodzinne) i zasiłków (macierzyński, opiekuńczy, pogrzebowy, wyrównawczy, przedemerytalny). Nieźle prezentują się też różnego rodzaju świadczenia na rzecz seniorów, w tym rehabilitacyjne i opiekuńcze (zasiłek i świadczenia pielęgnacyjne) oraz refundacja lub darmowe leki dla seniorów 75+. Państwo zapewnia również wypłatę renty socjalnej oraz różne świadczenia pomocy społecznej w formie pieniężnej (zasiłki i zapomogi) oraz rzeczowej (schronienie, posiłki, odzież, pogrzeb). Oddzielnie na pomoc mogą liczyć inwalidzi wojenni, kombatanci i osoby represjonowane w minionym ustroju (dodatki kombatanckie, ryczałt energetyczny, darmowe leki, ulgi taryfowe w komunikacji miejskiej, renta inwalidy wojennego itp.).
Najwięcej: na dzieci
Spośród ogółu świadczeń indywidualnych finansowanych przez państwo najszerzej reprezentowane są te na rzecz rodziny i dzieci oraz ich edukacji i przygotowania do samodzielnego życia. Na dzień dobry państwo wypłaca rodzinie jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka („becikowe”), a niezależnie od tego rodzice lub opiekunowie otrzymują zasiłek rodzinny na każde dziecko, zaś dzieci z rodzin niezamożnych i niepełnosprawne oraz każde drugie oraz następne dziecko są objęte świadczeniami wypłacanymi aż do pełnoletniości (a niekiedy nawet dłużej) w ramach programu 500+. W grę wchodzą jeszcze inne świadczenia, w tym rodzicielskie, zasiłek wychowawczy oraz liczne dodatki (np. z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego lub samotnego wychowywania dziecka, a także kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego). Państwo wypłaca także dodatek z tytułu rozpoczęcia przez dziecko roku szkolnego, podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, a także za wychowywanie dziecka w rodzinie wielodzietnej. Gwarantuje też utrzymanie dzieci w rodzinach zastępczych i w rodzinnych domach dziecka.
Cezary Kosikowski, prof. zw. dr hab., dr h.c. Uniwersytetu Pavla Jozefa Šafárika (Koszyce) / Dziennik Gazeta Prawna
Państwo pomaga w edukacji – od żłobka po studia. Mam na myśli nie tylko finansowanie odpowiednich placówek wychowawczo-oświatowych, lecz przede wszystkim formy pomocy indywidualnej w postaci stypendiów pieniężnych (wyprawka szkolna, zasiłek na zakup podręczników i materiałów edukacyjnych, stypendium i zasiłek szkolny, zasiłek losowy i stypendia motywacyjne dla uczniów, zasiłek losowy na cele edukacyjne, studenckie stypendia socjalne i za wyniki w nauce oraz stypendia dla doktorantów). Pomoc ma też formę świadczeń rzeczowych dla uczniów i studentów (współfinansowanie pobytu w ośrodkach wychowawczych oraz zamieszkania w bursach i internatach lub domach studenckich, a także wyżywienia w stołówkach). Finansowanie dotyczy dzieci do osiągnięcia pełnoletności, a w razie kontynuowania przez nie nauki nawet do 25. roku życia. Państwo przychodzi też z pomocą tym, którzy nie otrzymują zasądzonych świadczeń alimentacyjnych.
W sumie gama i mozaika wypłacanych świadczeń jest bardzo szeroka, jednakże pod względem prawnym wynika ona z wielu ustaw i aktów wykonawczych. Można by pomyśleć o ujęciu licznych regulacji w ramy jednej ustawy o rodzinie. Nade wszystko zastanowienia wymaga wprowadzenie kryterium dochodowego. Państwo nie powinno finansować szeroko rozumianych świadczeń rodzinnych tam, gdzie dochody przekraczają wysokość średniego wynagrodzenia w gospodarce lub w sferze nieprodukcyjnej.
Polak sam się nie utrzyma?
Należy też zwrócić uwagę na to, że państwo oczekuje, lecz prawnie nie wymaga, aby otrzymawszy darmowe wykształcenie na poziomie średnim, młody obywatel rozpoczął samodzielne finansowo życie, podejmując pracę lub własną działalność gospodarczą. W tym celu państwo służy pomocą informacyjną oraz materialną tym, którzy chcą podjąć działalność na własny rachunek lub są w toku poszukiwania pracy (zarejestrowani bezrobotni). To nie może jednak trwać w nieskończoność, zwłaszcza że wielu młodych ludzi wybiera inny model życia w kraju lub na obczyźnie. Dziwić się nie ma czemu, bo polscy kapitaliści, za przyzwoleniem państwa, traktują zatrudnionych młodych jak niewolników (np. umowy śmieciowe, brak ubezpieczenia społecznego i innych świadczeń pracowniczych). W tym obszarze prawo nie służy dobrze ludziom, zwłaszcza młodym. Władza nie powinna zapominać, że w Polsce obowiązuje kodeks pracy, którego podstawową instytucją jest umowa o pracę. Nie ma więc powodu, aby omijać tę instytucję i korzystać w zatrudnieniu z umów cywilnoprawnych. Leży to wyłącznie w interesie pracodawców, których organizacje skutecznie spacyfikowały władzę. W rezultacie nasze prawo nie przeciwstawia się skutecznie zatrudnianiu na umowach innych niż umowa o pracę i przez to przestaje chronić pracowników.
Państwo nie zapomina o bezrobotnych, chociaż naiwnie zakłada, że wszyscy ludzie pragną pracować. Prawo przewiduje wypłatę zasiłków dla zarejestrowanych bezrobotnych, a także w innych formach udziela pomocy finansowej w celu zdobycia kwalifikacji zawodowych lub podjęcia działalności gospodarczej na własny rachunek. Praktyka pokazuje, że są to najczęściej pieniądze wyrzucone w błoto. Nie wszyscy chcą pracować, zwłaszcza w sposób legalny, a do podejmowania własnej działalności można co najwyżej zachęcić młodych, którzy nie wybrali pracy za granicą (część zrozumiała bowiem, że praca w kraju na podstawie umów śmieciowych nie ma żadnego sensu, natomiast inni dopiero teraz przekonują się, że ukończenie byle jakich studiów niczego nie daje).
Z przedstawionej analizy wynika, że w Polsce ukształtował się bardzo prymitywny system finansowania świadczeń indywidualnych ze środków publicznych. Państwo stara się świadczyć na rzecz niemalże każdego, chociaż wypłaca mu niewiele, niekiedy wręcz symboliczne kwoty. Tymczasem nie jest to konieczne, jest nawet szkodliwe. Wypłata świadczeń indywidualnych powinna dotyczyć tylko tych, którzy takiego wsparcia autentycznie potrzebują. Źle rozumiane równość i sprawiedliwość społeczna prowadzą natomiast do tego, że z publicznego grosza korzystają również osoby zamożne lub takie, które nie zrobią z nich zakładanego przez ustawodawcę użytku. W Polsce żyją nie tylko ludzie biedni, bezrobotni i wielodzietni. Są też osoby, które stać na samodzielne utrzymanie gromadki dzieci oraz na leczenie za własne pieniądze, a także na zapewnienie sobie godziwej starości. Państwo nie powinno więc pomagać tym, którzy są zdolni do pracy lub prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Wystarczy, że weźmie na swój garnuszek pozostałych pełnych wdzięczności wyborców.
Polska powinna zmienić obecny system finansowania świadczeń indywidualnych ze środków publicznych. Najbardziej dotkliwie odczuwa się brak adekwatnych regulacji prawnych w zakresie prawa pracy (kwestia stosowania umowy o pracę i ustalenie racjonalnego systemu płac) oraz w prawie emerytalnym (kwestia niskich emerytur obecnie oraz przyjęcia zasad ich finansowania w latach następnych) i prawie ochrony zdrowia (zerwanie z fikcją, że państwo gwarantuje ją bezpłatnie). To samo odnieść można do potrzeby zapewnienia przez państwo bardziej sprzyjających warunków dla rozwoju przedsiębiorczości i wykonywania różnych zawodów na własny rachunek.
Państwo nie powinno dłużej udawać, że problemu nie ma bądź że zostanie on rozwiązany dopiero w związku z kolejnymi wyborami. Trzeba pamiętać, że pieniędzy publicznych będzie coraz mniej, bo kończą się perspektywy pozyskiwania ich ze źródeł unijnych, a nie można ciągle wprowadzać nowych podatków lub podwyższać istniejących. Wyborcom należy powiedzieć odważnie, że państwo może żywić tylko nielicznych, nie zaś wszystkich Kiepskich, nawet jeśli głosują oni tak, jak chce tego władza.
Źle rozumiane równość i sprawiedliwość społeczna prowadzą do tego, że z publicznych pieniędzy korzystają również osoby zamożne lub takie, które nie zrobią z nich zakładanego przez ustawodawcę użytku
Polska powinna zmienić system finansowania świadczeń indywidualnych ze środków publicznych. Najbardziej odczuwalny jest brak adekwatnych regulacji w zakresie prawa pracy oraz w prawie emerytalnym i ochrony zdrowia.