22 czerwca br. weszła w życie nowelizacja uchwały Rady Ministrów – Regulamin pracy Rady Ministrów (Dz.U. z 2016 r. poz. 494). Na mocy tej noweli zmieniła się radykalnie rola jednego z rodzajów aktów prawnych przyjmowanych przez rząd – założeń projektu ustawy.
Instytucja założeń została szczegółowo uregulowana na mocy jednej z noweli uprzednio obowiązującego regulaminu z 2002 r. W 2011 r. wprowadzono do niego wiele regulacji związanych z przygotowywaniem projektów założeń, a także projektów ustaw opracowywanych na podstawie tych założeń.
W ten sposób dążono do racjonalizacji rządowego procesu prawodawczego. Była to próba sprawienia, by rząd podejmował decyzje w oparciu o gruntownie przygotowany materiał o charakterze opisowym. To z kolei miało z jednej strony powstrzymywać administrację rządową od wszczynania prac nad licznymi projektami aktów normatywnych, a z drugiej – zapewnić tworzenie prawa na solidnych podstawach merytorycznych.
Reklama
Rozwiązania związane z założeniami miały niewątpliwe zalety – umożliwienie rządowi podejmowania decyzji merytorycznych i kierunkowych bez angażowania służb legislacyjnych, racjonalizacja procesu decyzyjnego – lecz miały także wady. Podstawową niedogodnością związaną z założeniami było znaczne wydłużenie rządowej procedury legislacyjnej. Proces szeroko rozumianych uzgodnień rządowych musiał bowiem przebiegać dwukrotnie: raz dotyczył projektu założeń, a następnie projektu ustawy stworzonego na podstawie założeń. I choć Regulamin pracy Rady Ministrów przewidywał uproszczoną procedurę przyjmowania projektów ustaw tworzonych na bazie założeń, nie zmieniało to faktu, że Rada Ministrów dwa razy zajmowała się de facto tym samym (tyle że w różnym ujęciu). Nie sprzyjało to decyzyjności aparatu rządowego.
Nie wypracowano także standardu założeń, co sprawiało, że do rządowego procesu prawodawczego wchodziły dokumenty o różnej jakości. Być może nie było dostatecznie dużo czasu, by administracja rządowa nauczyła się prawidłowo konstruować dokumenty, które miały być podstawą dalszych prac. Technika legislacyjna obrosła wieloma opracowaniami i orzeczeniami, a także stała się codzienną praktyką służb prawnych, natomiast technika kreowania założeń tego się nie doczekała.
W ostatnio znowelizowanym Regulaminie pracy Rady Ministrów uprzednie przyjęcie założeń projektu ustawy nie będzie już, co do zasady, wymaganym etapem procesu legislacyjnego. Właściwy minister będzie mógł opracować projekt założeń z własnej inicjatywy. Pytanie, dlaczego rząd zdecydował się na odejście od wcześniej ustalonej roli założeń. Wydaje się, że jest to konsekwencja potrzeby intensyfikacji prac rządowych w związku z realizacją licznych reform. Co więcej, te reformistyczne działania rządu – a w polskim porządku ustrojowym właśnie na rządzie spoczywa odpowiedzialność za prowadzenie spraw państwa – prowadzone są w znacznym tempie. Intensywność ta łączy w sobie dwa wątki: sprawność działania aparatu prawno-legislacyjnego rządu oraz konieczność dbałości o jakość projektowanych rozwiązań. Zachowanie obu tych warunków jest kluczowe dla efektywności reform. Żywe reagowanie na bieżące wydarzenia, a także efektywne wykonywanie dyrektyw o charakterze politycznym, to cechy sprawnej administracji rządowej. Z kolei jakość unormowań wpływa na stabilność prawa (które jest na tyle dobre, że nie trzeba go często zmieniać) oraz na jego jasność (gdy prawo nie powoduje rozbieżnych wyników interpretacyjnych).
Nowe okoliczności wymagają wzmożonej i uważnej pracy rządowych służb legislacyjnych. Po nowelizacji Regulaminu pracy Rady Ministrów muszą one dostosować swoje działania do nowo określonych wymogów. Projekt założeń projektu ustawy będzie przedmiotem tych działań już tylko sporadycznie.