Subskrybuj nas na Youtube
Szukanie odpowiedzi na pytanie, jak znaleźć równowagę między niezależnością sędziów a ich rozliczalnością, nie jest końcem demokracji. Łaciński dylemat: kto będzie pilnować samych strażników, jest aktualny w każdej epoce. Polskie sądy wymagają naprawy. Jedni się jej boją, drudzy wyczekują.
Po stronie wyczekujących jest większość wyborców, którzy wraz z krzepnięciem wolnego rynku i demokracji oczekują większej rozliczalności władzy. Mało lub zupełnie niewydajne sądy – gdzie organizacja pracy odstaje od standardów, do których przyzwyczaiły nas prywatne firmy – po prostu rażą. Wyniosłe chowanie się sędziów przed oceną obywateli – za korporacyjną solidarnością, Krajową Radą Sądownictwa (KRS), za hiperformalizmem procedowania i intepretowania prawa – to działanie rodem z PRL.
Naprawy wyczekuje też część środowiska sędziowskiego. Głównie z sądów niższych instancji. Przede wszystkim rejonowych, wykonujących większość orzekania w Polsce. Ci kolegów z wyższych instancji z przekąsem zwą sędziami pałacowymi. Przezwisko to wywodzą od lepszych warunków pracy, wyższych zarobków. Czy też może – jak chcą niektórzy – od kompromisów, na które musieli pójść z pałacami władzy, by awansować.
Przed planowaną przez PiS reformą wymiaru sprawiedliwości pozostają pytania: na ile głębokie powinny być zmiany? Czy należy „zaorać”, czy spokojnie, małymi krokami zmieniać? W końcu czy przeprowadzenie tej największej po pakiecie Balcerowicza reformy jest w ogóle możliwe?
Diagnoza
Fakty w dyskusji są czytelne: wydajemy na sądy dużą część naszego PKB, zatrudniamy wielu sędziów i personelu pomocniczego, sędziowie zarabiają dobrze jak na biedne społeczeństwo, którym jesteśmy. Mimo to mamy złą opinię o sądach. W odróżnieniu od np. Amerykanów, którzy martwią się, że pozytywne oceny sądownictwa – mierzone przez Instytut Gallupa – spadły im do pięćdziesięciu kilku procent, w Polsce od dwóch dekad pozytywną ocenę sądownictwa ma zaledwie – według CBOS – dwadzieścia kilka, w porywach do trzydziestu procent Polaków. Od tej reguły był jeden tylko wyjątek, gdy w latach 2005–2007, za poprzednich rządów PiS, pozytywna ocena sądów skoczyła na krótką chwilę do czterdziestu paru procent.
Prywatnie sędziowie mogą sobie szydzić z braku zrozumienia zwykłych ludzi, dla ich pracy i zawiłości prawa. Mogą odrzucać miarodajność sondaży. Ale w demokracji ostatnią instancją obrony każdej z trójpodzielonych władz jest wsparcie obywateli.
Jednak w odróżnieniu od zwykłych obywateli, elity nie widzą potrzeby zmian w sądach lub widzą ją inaczej. Pierwsza prezes Sądu Najwyższego prof. Małgorzata Gersdorf w wywiadzie dla Dziennika Gazety Prawnej twierdziła, że „zły obraz sądownictwa buduje się na jednostkowych przypadkach złego, wadliwego czy też opieszałego działania sędziów czy sądów, a przecież sądy powszechne ferują 13 mln orzeczeń rocznie”. Ciekawe, dlaczego w USA pozytywny obraz sądów ma dwa razy więcej obywateli niż w Polsce?
Podobnie widzi sądy Ewa Siedlecka z „Gazety Wyborczej”, która twierdzi, że wydajemy na nie zbyt mało. By udowodnić to twierdzenie, przytacza dane o nakładach na sądownictwo na głowę obywatela wyrażone w euro. No cóż, w porównaniu z Zachodem, jeśli przedstawić jakiekolwiek dane w unijnej walucie – czy to zarobki, czy to, ile płacimy w podatkach, czy wydajemy na jedzenie lub bilety do kina – wypadamy blado.
Jeśli jednak chce się porównać miarodajnie, a nie manipulować, to porównać należy wydatki w przeliczeniu na dochód narodowy na głowę. Taka miara pozwala porównać nakłady na sądy w poszczególnych państwach przy uwzględnieniu zarówno liczby obywateli, jak i ich zamożności. Wedle tej miary Polska jest rekordzistą w nakładach na sądy. Ze wszystkich 34 państw należących do Rady Europy (dla których dostępne są dane) mamy piąte najwyższe nakłady na sądy w przeliczeniu na PKB na głowę jednego obywatela. Gdy odjąć małe państwa, gdzie jest mniej niż 5 mln obywateli, tj. Bośnię i Hercegowinę, Słowenię, Macedonię i Chorwację, jesteśmy państwem, które najwięcej wydaje na sądy. Podobnie z liczbą sędziów na głowę obywatela. Jesteśmy mocarstwem z ponad 26 sędziami na 100 tys. obywateli. Nie mogą się do nas równać Anglia z ich 3,6 sędziego, Dania z 6,6 czy Norwegia z 11 sędziami. Co prawda biją nas Monako, które przy 36 tys. obywateli ma 37 sędziów, czy Andora z jej 76 tys. obywatelami i 24 sędziami oraz Islandia, która przy 321 tys. obywatelach ma 55 sędziów. Ale tak już jest, że małe państwa w przeliczeniu na głowę wydają dużo i zatrudniają wielu sędziów, bo jest pewien minimalny koszt stały, który trzeba ponieść bez względu na rozmiar państwa.
Sędziowie twierdzą, że zarabiają mało. Dane mówią co innego. Polski sędzia na początku kariery zarabia 2,1 średniej krajowej. Dla porównania początkujący niemiecki – 0,9 średniej, francuski 1,1, a szwedzki 1,3. Oczywiście mogą chcieć porównywać się do odpowiedników brytyjskich (na początku kariery zarabiają 3,6 średniej), jednak powinni pamiętać, że w systemie angloamerykańskim sędzią staje się po wieloletniej karierze prawnika, a sędziów na 100 tys. Anglików jest zaledwie 3,6, podczas gdy u nas jest ich ponad 26.
Polska procedura sądowa jest zbyt pracochłonna, nieracjonalna, a momentami wręcz absurdalna. Polscy sędziowie wykonują dużo ciężkiej i nikomu niepotrzebnej pracy. Bezpośrednie porównania międzynarodowe są trudne, bo to, co stanowi sprawę wedle prawa i statystyki, znacznie się różni między państwami. Nie mamy więc twardych liczb. Nie wnikając w zawiłości i pracochłonność polskiej procedury karnej czy cywilnej, widać, że nawet błahe sprawy wymagają u nas kilku rozpraw, prowadzonych w odstępie kilku tygodni lub nawet miesięcy. Sędzia, który często prowadzi ponad sto spraw, zajmuje się każdą z nich raz na kilka tygodni. Spróbuj, czytelniku, w ten sposób wykonywać swoje obowiązki. Pomyśl, jakie plony miałby ogrodnik obrabiający sto ogrodów i do każdego zaglądający raz na miesiąc lub trzy. Albo student, który uczy się równocześnie do stu egzaminów, a do każdego konkretnego raz na miesiąc. Jest wręcz cudem, że przy takiej procedurze mamy tak (relatywnie) szybkie i dobre orzeczenia. Ale niestety anegdota o tym, że Bernard Madoff – oszust na ogromną skalę, który w USA po 4-dniowym procesie został skazany na sto lat więzienia – gdyby trafił do nas, byłby sądzony sto lat i skazany na cztery dni, ma swoje źródło w rzeczywistości i odzwierciedla opinię Polaków o naszych sądach.
Objawy
Z ostatnich dni: słyszeliśmy o konieczności powtórzenia sprawy zabójstwa generała Marka Papały. Bo zachorował ławnik. W sprawie Amber Gold widzimy cyrk z tysiącami świadków i ciężarówkami akt, gdy kilku poszkodowanych wystarczy do skazania na maksymalny wymiar kary. Ty i ja, czytelniku, zastanawiamy się, czy ławnik zachorował, czy „zachorował”, oraz płacimy za te niepotrzebne ciężarówki akt. Sędziowie twierdzą, zgodnie z prawdą, że to nie oni uchwalili takie prawo. Ale też nic nie zrobili, by je zmienić. Gdy trzeba upominać się o swoje zarobki, potrafią ogłosić „dzień bez wokandy”. Lecz gdy trzeba naprawić chory sposób procedowania w sądach, poza nielicznymi przypadkami – jak sędzia Łukasz Piebiak, obecny wiceminister sprawiedliwości – znikają i się nie odzywają.
Problemem jest też kognicja sądów, to jest otwartość na liczbę spraw rozsądzanych, która jest zbyt szeroka. Każda sprawa, nawet taka o obsikany mur, ma prawo do wieloinstancyjnego rozsądzenia. U zarania polskiej transformacji nasze najwyższe autorytety prawne, które znały teorię prawa, ale nie miały pojęcia o praktyce orzekania (a zwłaszcza nie miały pojęcia o praktyce orzekania za granicą), wymyśliły pracochłonny system z szeroką kognicją w oparciu o swoje teoretyczne wyobrażenia o demokracji. Potem jeszcze zlikwidowano kolegia ds. wykroczeń, bo nie były sądami czy jakoś tak, i teraz pełnoprawni sędziowie zajmują się w ramach pełnej procedury nawet najbardziej błahymi sporami. Tego nie ma nawet w najbogatszych państwach.
Ale widocznie stać nas, skoro sędziowie, czyli drogi i wyspecjalizowany zasób do rozstrzygania sporów, zajmują się u nas czynnościami administracyjnymi. Choćby takimi, jak: rejestrowanie spółek, prowadzenie ksiąg wieczystych, rejestru dłużników niewypłacalnych czy rejestru zastawów. Sędziowie też muszą orzekać w sprawach, gdzie nie ma sporu. Takich jak spadki bez konfliktów czy rozwody za obopólną zgodą. Dorośli ludzie, którzy się rozwodzą, mogliby za obopólną zgodą pójść do notariusza. Konieczna jest jednak rozprawa sądowa. Ale kto zabroni bogato żyć?
Leczenie
Demokracja się nie skończy, jeśli sprawa mandatu za obsikany mur czy ulicznej bójki wyrostków zakończy się w pierwszej instancji, w uproszczonym i przyspieszonym postępowaniu, a możliwość skorzystania z drugiej instancji będzie obwarowana wysokimi barierami formalnymi oraz ryzykiem poniesienia wysokich kosztów w wypadku przegranej apelacji.
Nie skończy się również, gdy zmieni się system awansu sędziów, który jest nieustającym źródłem patologii. Awans do sądu wyższej instancji osiąga się przez administracyjną funkcję, brak kontrowersyjnych orzeczeń oraz wysoki wskaźnik rozstrzygania spraw. By awansować, trzeba nie podpaść innym sędziom i trzymać linię orzeczniczą taką jak ci z sądów wyższej instancji. Najlepszy sposób wyrokowania dla szukających awansu to szybkie klepanie orzeczeń, do którego nie można się przyczepić. Ten warunek najlepiej spełnia rozstrzyganie w oparciu głównie o kryteria formalne, gdy np. strona nie dochowała terminu lub zabrakło jakiegoś papierka. Dociekanie tego, co jest sprawiedliwe, oraz silenie się na linię orzekania inną niż sędziowie wyższej instancji jest wysoce ryzykowne dla kariery.
Nadmierny formalizm – tj. orzekanie na podstawie drugorzędnych kryteriów formalnych, a unikanie wyważania sprzecznych interesów oraz zwykłej logiki – ma głębsze korzenie niż tylko chęć tworzenia bezbarwnych uzasadnień wyroków, których nie skrytykują inni sędziowie. Formalistyczna kultura prawna jest typowa dla państw byłego bloku socjalistycznego. Sprowadzenie sędziów do roli bezwolnych automatów stosujących ustaloną przez partię literę prawa było konsekwencją stalinowskiego przejęcia władzy. Ale z czasem stało się bezpieczne i wygodne dla samych sędziów. Oparcie się na lingwistycznej logice, a ignorowanie czynników społeczno-politycznych, udawanie, że orzekanie jest jedynie stosowaniem, a nie tworzeniem prawa, jest bezpieczne również w III RP. Chowanie się za rzekomym poszukiwaniem tej jedynej słusznej interpretacji (oczywiście językowej), głoszonej z pozycji jedynego uprawnionego autorytetu, w oparciu o suche fakty i literę prawa, to ponoć zwykła operacja logiczna. Operacja logiczna, która w trudniejszych sprawach, gdzie litera prawa nie daje łatwych odpowiedzi, pozwala na dowolność interpretacji, ale dowolność maskowaną bełkotem udającym szukanie prawdziwego znaczenia litery prawa.
Na Zachodzie, gdzie panuje bardziej przejrzysty i pragmatyczny styl orzekania, w orzeczeniu można otwarcie wyważyć sprzeczne interesy i wartości. Tam, nawet gdy nie obowiązuje precedens, sędziowie czują się zobowiązani wyjaśnić, dlaczego orzekają inaczej niż inni sędziowie w podobnych sprawach. Bo wiedzą i są tak szkoleni, że uzasadnienie wyroku musi nie tylko spodobać się innym sędziom, lecz także być zrozumiałe i akceptowalne dla obywatela. Ale u nas formalizm – najpierw narzucony przez komunistów, a później będący obroną przed interwencją PZPR w orzekanie – skutkuje tym, że przeciętny sędzia najchętniej rozstrzyga sprawę w oparciu o to, że któraś ze stron ma braki w papierach, a nie o meritum.
Władza sądownicza jest w Polsce władzą nierozliczalną przez obywateli. A to gwarantuje wypaczenie instytucji rady sądownictwa. Krajowa Rada Sądownictwa to zwiększenie niezależności sędziów kosztem rozliczalności właśnie. Rady sądownictwa są charakterystyczne dla państw o krótkiej historii demokracji. Powstawały zazwyczaj po przywróceniu demokracji w Europie łacińskiej i Ameryce Południowej. Ich celem jest zarządzanie i organizacja sądów w sposób wolny od zewnętrznych nacisków. Osiąga się to, oddając radom kontrolę nad organizacją sądów i awansem sędziów oraz zapełniając je w mniejszym lub większym stopniu sędziami. Rady te mogą funkcjonować gorzej lub lepiej – w zależności od przyjętych rozwiązań instytucjonalnych. Nasza należy do tych pierwszych. KRS to korporacja sędziów z nadreprezentacją tych z wyższych instancji i funkcyjnych. Nie podlega też zewnętrznej kontroli.
Krajowa Rada Sądownictwa została zdominowana przez sędziów. Stanowią oni co najmniej dwie trzecie jej składu, podczas gdy w Europie normą jest około połowy, a na przykład w Conseil Superieur de la Magistrature, czyli francuskiej radzie sądownictwa – stanowią mniejszość.
Pomiędzy KRS a Ministerstwem Sprawiedliwości ginie odpowiedzialność za organizację pracy sądów. Radzie powierzono kariery sędziów, ale pominięto organizację pracy sądów i zarządzanie nimi. To z kolei przypisane jest Ministerstwu Sprawiedliwości, które ze względu na niezależność sędziów ma niewielki wpływ na sądy. W części przypisana jest również sędziom, którzy nie znają się na organizacji pracy i zarządzaniu – a nawet nie uważają tego zadania za część swoich obowiązków. Jedną z głównych przyczyn braku naprawy sądownictwa w ostatnich trzech dekadach jest ukonstytuowanie KRS jako udzielnego księstwa reprezentującego interesy wierchuszki sędziowskiej, a pozbawionego realnej odpowiedzialności za stan sądownictwa.
Kosmetyka kontra rewolucja
Tak liczne problemy i tak niska ocena sędziów wśród obywateli budzą oczekiwanie naprawy. Jest naturalne, że politycy chcą mu sprostać. Platforma idzie w retorykę. PiS próbuje głębszych zmian. Jak dotąd nie wiemy jakich. Bo nie znamy ani projektów ustaw, ani nawet ich głównych założeń. Ale niektórzy profesorowie, część sędziów – zwłaszcza tych z sądów wyższych instancji, oraz niektóre media już tę zmianę krytykują. Miarodajna dyskusja o projekcie będzie możliwa dopiero po złożeniu projektów do Sejmu. Ale miarodajne już jest to, że samo widmo reformy wywołuje tak żywą i głośną dyskusję. Co tak niepokoi?
Przede wszystkim, ponoć rozważane spłaszczenie struktury sądów i sędziowskich hierarchii. Obecna struktura jest hierarchiczna i stroma (rejon, okręg, apelacja) oraz co do zasady działa w jedną stronę (raz nominowany na sędziego wyższego sądu przestaje orzekać w niższym). Z przejściem na wyższy szczebel wiążą się wyższe zarobki, wyższy prestiż, mniejsze obciążenie, możliwość wpływania na kariery sędziów niższych sądów itp. Jednak polskie społeczeństwo powoli odchodzi od hierarchicznego, elitarnego modelu organizacji. Usiłujemy pracować zespołem, a nie czekać na dyrektywy od szefa i szefa naszego szefa. Ta zmiana społeczna wcześniej czy później dotknie sądy.
Możliwe są różne modele kariery sędziego. Orzekanie całe życie w sądzie, w którym dana osoba zaczęła swoją pracę, nie jest niczym złym. W wielu państwach to standard. Podobnie sędzia orzekający raz w sądzie wyższym, a kiedy indziej w niższym. To nic złego. Ważniejsze dla jego niezależności jest to, czy jego zarobki mają zależeć od sądu, w którym orzeka, czy od lat orzekania. Cel i efekt spłaszczenia – w zależności od intencji ustawodawcy – może być różny. Na przykład spłaszczenie struktury sądów może oznaczać powstanie dużych sądów wyższej instancji obejmujących większy obszar, co m.in. pozwoli ministerstwu na alokowanie sędziów tam, gdzie jest więcej pracy. Na razie nie wiemy, co i jak zostanie zrobione, ale to, że najgłośniej krzyczą przeciw sędziowie pałacowi, autorytety i media reprezentujące wyższą klas średnią, jest symptomatyczne.
Kolejna rozważana ponoć zmiana (zaznaczmy „ponoć”, bo założenia reformy jeszcze nie ma) to zmniejszenie władzy korporacji sędziowskiej nad obsadzaniem stanowisk. Najpewniej chodzi o zmniejszenie uprawnień KRS i przywilejów korporacji sędziowskiej do awansowania kolegów. To pożyteczna zmiana. W demokracji żadna władza nie może sama siebie rozliczać. Jej trójpodział uniemożliwia tyranię. W wypadku konfliktu żadna władza nie jest w stanie podjąć działań bez współpracy z innymi jej częściami. Władza sądowa pozbawiona jest sakiewki i miecza. Nie ma ani własnych niezależnych źródeł finansowania, ani własnej siły zbrojnej. By działać, potrzebuje współdziałania innych władz lub/i pozyskania poparcia obywateli. Ten mechanizm daje ludziom szansę kontroli. Polski model: sędziów kontrolujących samych siebie, ogranicza naszą możliwość rozliczania władzy sędziowskiej.
Trwające obecnie poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, jak wyważyć niezależność sędziów i ich rozliczalność, nie jest końcem demokracji. Pytanie, kto będzie pilnował samych strażników, zawsze jest aktualne w demokracji i w każdej epoce. W USA trzy czwarte sędziów pochodzi z wyboru powszechnego. Normalni ludzie głosują i wybierają sędziego Smitha albo sędziego Novaka. Rozwiązanie to ma źródła w XIX wieku, gdy sędziowie amerykańscy byli mocno skorumpowani, a wybór powszechny był antidotum na tę przypadłość. W XXI wieku, gdy Amerykanie są znacznie mniej skorumpowanym społeczeństwem, maleją korzyści z powszechnego wyboru sędziów, a uwypuklają się negatywy.
Dziś Polska cierpi na deficyt demokracji. Tej prawdziwej. Rozumianej jako sprawczość obywateli. Cierpi również na nadmiar korporacyjności. Zwiększenie kontroli nad sędziami będzie pożyteczne. Oczywiście każda zmiana organizacyjna daje możliwość nagrodzenia „prawomyślnych” i ukarania nielojalnych oraz tych, którzy podpadli. Jeśli jednak miałby być to argument przeciw, żadna reforma – nie tylko w wymiarze sprawiedliwości – nie mogłaby mieć miejsca.
Inną zmianą, która rozpala środowisko – i już raz została odrzucona przez Trybunał Konstytucyjny – jest zwiększenie w KRS reprezentacji sędziów rejonowych, a zmniejszenie prezesów sądów oraz sędziów wyższych sądów. Czyli zmiana balansu i osłabienie środowisk pałacowych. Odfolwarcznienie składu KRS będzie pożyteczne. Z racji sprawowania wysokich funkcji czy zasiadania w wyższych sądach nikt nie staje się lepszy czy mądrzejszy. A zważywszy, że większość to sędziowie sądów rejonowych, warto dać im większy głos w sprawach, które ich bezpośrednio dotyczą.
Jest jeszcze jedna zmiana, która już została publicznie zapowiedziana: jawność oświadczeń majątkowych. Nic nie łączy środowiska sędziowskiego bardziej niż propozycja jawności ich orzeczeń majątkowych. Czyli opór wobec pomysłu, który najtrudniej upolitycznić. To również zmiana, na którą sędziowie przez lata sami zapracowali, gdy niemrawo lub pobłażliwie reagowali na łamanie prawa i obyczaju przez kolegów po fachu.
Starsi czytelnicy pamiętają sędziego Czajkę, którego dekada nadużyć przy upadłościach skończyła się tym, że sam zrezygnował z zawodu. Przypomnijmy: sam zrezygnował. Środowisko nie oczyściło się z niego. Jedyna retorsja ze strony korporacji to podtrzymanie przez sąd decyzji korporacji radcowskiej, która odmówiła przyjęcia go w swój poczet za brak nieskazitelnego charakteru.
Młodsi czytelnicy mogą znać z kolei sędziego Milewskiego, prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku, który przez telefon ustalał terminy rozprawy dogodne dla rządu z osobą podającą się za urzędnika. Pamiętają też jego zapewnienia o wydelegowaniu do sprawy zaufanych ludzi. Karą było przeniesienie do pracy w innym sądzie.
Każdy taki przypadek – tolerowany zbyt długo i karany zbyt pobłażliwie – gromadzi kapitał oburzenia. W efekcie pracowici i uczciwi sędziowie są oceniani przez ich pryzmat. Chęć rewanżu skupia się na nich. Nie potrafiliście się pozbyć Czajki, dostaniecie jawność orzeczeń majątkowych. Obywatele za wami się nie ujmą. W ostatniej instancji demokracji każda władza dostaje tyle ochrony przed innymi władzami, ile obywatele są gotowi jej udzielić.
Przy okazji może w końcu się dowiemy, ilu sędziów dorabia. Owszem, w biednym społeczeństwie, gdzie zarobki sędziów w największych miastach nie są rewelacją, bardziej ambitni i wyposażeni w wiedzę sędziowie dorabiają, wykładając na uczelniach czy różnych kursach. Ale regularne dorabianie poza sądem to patologia.
Ryzyka
Wbrew zgłaszanym obawom elitarystów potrzebnej, czyli głębokiej, reformy nie będzie. O zmianach się mówi od trzech dekad. Zmieniają się ministrowie. Ale zmian systemu nie ma. W latach 1989–2016 ponad 30 osób sprawowało funkcję szefa resortu sprawiedliwości. Jedynie Jarosław Gowin usiłował zrobić większą reformę. To, co mu się udało, jest właśnie cofane. Władza wykonawcza ani nie ma wiedzy, ani nie opłaca jej się robić reform sądownictwa. To skomplikowana materia. Techniczna. Gdzie większość ekspertów ma własne interesy, a naprawa da owoce po kilku latach. Tej reformy nie da się zdyskontować w najbliższych wyborach.
Obstawiam, że za dekadę w polskich sądach nadal będzie królował formalizm. Model awansu będzie źródłem patologii, a władza sędziowska sama siebie będzie „rozliczać”.