- W krajach nordyckich, gdzie jawność jest daleko posunięta, władza jest darzona większym zaufaniem. I zasady jawności wynikają tam nie z restrykcyjnych przepisów, ale z pewnej kultury politycznej - uważa Krzysztof Izdebski, dyrektor programowy w porozumieniu Fundament Społeczeństwa Informacyjnego.
Reklama
Krzysztof Izdebski, dyrektor programowy w porozumieniu Fundament Społeczeństwa Informacyjnego oraz członek zespołu opracowującego raporty Komisji Europejskiej na temat korupcji w państwach członkowskich / Dziennik Gazeta Prawna
Jaki sens ma jawność oświadczeń majątkowych osób pełniących funkcje publiczne? Chodzi o zaspokojenie niezdrowej ciekawości?
Kluczowa kwestia to odpowiedź na pytanie, czemu w ogóle mają służyć oświadczenia: zwiększaniu zaufania do władz publicznych, ujawnieniu konfliktów interesów przy podejmowaniu decyzji przez urzędników czy porównaniu stanu majątkowego osób sprawujących różne funkcje przed ich objęciem i po? Według mnie chodzi przede wszystkim o możliwość weryfikacji ewentualnego konfliktu interesów. Pytanie, czy obywatele bez całego aparatu, jakim dysponuje państwo i jego służby, są w stanie weryfikować oświadczenia.
Właśnie: są? Czy tylko się łudzimy?
Są w stanie wspierać ten system. Tak uczą się też zaufania do władz.
Ivan Krastev, bułgarski politolog, mówi, że jawność jest wyrazem braku zaufania do władzy. I paradoks polega na tym, że im więcej jawności, tym mniej zaufania do instytucji, a więcej podejrzeń. Mamy więcej przejrzystości, ale też więcej myślenia spiskowego. Pan się z tym zgadza?
To nie jest takie proste, zero-jedynkowe. Duże znaczenie ma w tym wypadku kultura polityczna. Teza Krasteva pojawiła się wówczas, gdy Bułgaria zaczęła ujawniać protokoły z posiedzeń rady ministrów. Wówczas rzeczywiście okazało się, że autentyczna dyskusja między członkami rządu przeniosła się w kuluary, a uczestnicy posiedzenia zaczęli się samocenzurować. To oczywiście wzbudziło jeszcze większe podejrzenia. Jeśli obywatele nie mają zaufania do państwa, to jawność nie będzie tym czynnikiem, który z dnia na dzień ten wzrost zaufania wzbudzi. Ale z drugiej strony w krajach nordyckich, gdzie jawność jest daleko posunięta, władza jest darzona większym zaufaniem. I zasady jawności wynikają tam nie z restrykcyjnych przepisów, ale z pewnej kultury politycznej.
Skandal związany z Panama Papers pokazuje, że ok. 140 polityków i urzędników państwowych potrafiło ukrywać majątki przed opinią publiczną. Czy nie oszukujemy się, myśląc, że w oświadczeniach majątkowych ktoś naprawdę wykaże nielegalne dochody?
To tak, jakbyśmy pytali o sens kodeksu karnego, tylko dlatego, że jego normy nie są przez wszystkich przestrzegane. Nie mam złudzeń. Zdaję sobie sprawę z ograniczeń. Ale wiem też, że system kontroli oświadczeń majątkowych jest bezpiecznikiem chroniącym nas przed dziką prywatyzacją państwa, przed jego zawłaszczaniem przez ludzi sprawujących władzę. Zwłaszcza w krajach, które przechodzą transformację. Oczywiście to tylko jeden z wielu elementów systemu antykorupcyjnego, obok kodeksów etyki, zakazów łącznia funkcji i innych rozwiązań. Zresztą w skandalu związanym z Panama Papers pojawiają się pytania nie tyle o kwestie korupcyjne – choć te też nie są wykluczone – ile raczej o pewną hipokryzję rządzących, związaną z unikaniem podatków. Mniej osób na razie zastanawia się nad tym, jakie jest źródło tych majątków.
Kontrola oświadczeń majątkowych dokonywana jest w Polsce przez urzędy skarbowe, szefów urzędów, wyspecjalizowane służby, np. Centralne Biuro Antykorupcyjne. To nie wystarczy?
Oczywiście, kontrola wyspecjalizowanych służb ma kluczowe znaczenie. Organizacje takie jak GRECO [antykorupcyjna agenda Rady Europy – Grupa Państw ds. Walki z Korupcją], wytykają nam jednak, że kontroli oświadczeń dokonują na przykład ludzie z tego samego środowiska. Jaki sens ma kontrola oświadczeń sędziów dokonywana przez sędziów? To nie wzbudza zaufania. Zwłaszcza w kraju, w którym mit mafii prokuratorsko-sądowej, czy kliki prawniczej, jest popularny w społeczeństwie. Dziennikarze i NGO-sy są w stanie częściowo dokonywać kontroli społecznej oświadczeń. Ale ta kontrola ma charakter dopełniający. Jest bezpiecznikiem. Ich możliwości są skromniejsze niż wyspecjalizowanych służb. Oczywiście przy założeniu, że owe służby mają zęby i wszystko weryfikują, a nie że zwyciężają rutyna i formalne podejście.
Czy polski system składania i kontroli oświadczeń majątkowych jest racjonalny? Bo oto szary urzędnik w gminie, wydający decyzje w sprawie wycinki drzewa, ma obowiązek ujawnić w sieci oświadczenie, a minister decydujący o przetargach, legislacji, prywatyzacji – już nie. Ustawa zostawia to jego dobrej woli.
Nie znajduję argumentów, które przemawiały za racjonalnością naszego systemu. Nie rozumiem, dlaczego radny czy urzędnik samorządowy musi ujawniać swój majątek, a minister nie. Problemem jest rozproszenie przepisów i brak kompleksowej regulacji. System nie może być wymierzony w jakąś konkretną grupę. Obowiązki powinny być proporcjonalne do władzy, jaką dana grupa sprawuje. Punktem wyjścia zawsze są majątki parlamentarzystów, wysokich urzędników, a także sędziów i prokuratorów, co nie oznacza, że obowiązujący system oświadczeń majątkowych na poziomie samorządu wymaga większych zmian. To, co trzeba zmienić w każdym wypadku, to obowiązek wypełniania oświadczeń elektronicznie, a nie ręcznie, oraz jasne sformułowanie, co do oświadczeń należy wpisywać.
W przypadku sędziów i prokuratorów chodzi o bardzo głęboką ingerencję w prawo do prywatności. Przecież nie chodzi o ujawnienie majątku przez kadencję, jak w przypadku posłów, ale przez całe życie. Stąd wielki opór w tym środowisku przeciwko propozycjom ujawniania ich deklaracji.
Ten opór przypomina reakcję na wprowadzenie jawności oświadczeń w samorządach. Obawy okazały się bezpodstawne. Pełnienie funkcji sędziego – z racji zakresu władzy i przywilejów – uzasadnia ujawnianie oświadczeń. Ale oczywiście zakres ujawnianych informacji powinien być wyważony. Ustawodawca powinien zdecydować, gdzie postawić granicę.
A argument dotyczący zagrożenia dla rodzin sędziów nie przekonuje pana?
Rozumiem go. Nie znam jednak przypadków, które potwierdzałyby związek między jawnością oświadczeń a możliwością stania się ofiarą odwetu np. świata przestępczego. W sytuacji jednak, gdy pojawia się taka realna obawa, należy wyważyć te dobra. Wewnątrz tej samej grupy zawodowej mogą być osoby bardziej i mniej zagrożone. I w zależności od tego zakres udostępnianych informacji powinien być różny. Może być też tak, że ujawnienie informacji o tym, że ktoś ma olbrzymie zadłużenie, zostanie potraktowane jako słaby punkt, który może wręcz zachęcić do działań korupcyjnych.
Raczej jawność / Dziennik Gazeta Prawna
Nowa ustawa – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r. poz. 177) wprowadziła od marca obowiązek ujawniania informacji z oświadczeń majątkowych prokuratorów. Ale dała też furtkę: każdy oskarżyciel będzie mógł wnioskować do szefa o potraktowanie jego oświadczenia jako informacji niejawnej w razie zagrożenia dla bliskich. To może przekreślić jawność?
Zobaczymy, czy chodziło o zwykły populizm, czy o jawność. Mam wrażenie, że prokuratorom nikt nie wytłumaczył, po co ta zmiana. Jaki jest jej powód i jaki ma cel. Wielu może więc szukać możliwości skorzystania z tej furtki. Ale wówczas decyzje – i racjonalność ewentualnych obaw – będą oceniać szefowie. Mam też takie podejrzenie, że wielu prokuratorów nie zdecyduje się na oklauzulowanie oświadczeń, aby nie zwracać na siebie uwagi i nie budzić ewentualnych podejrzeń.
Chyba żaden z dokumentów OECD i GRECO nie zawiera zaleceń, aby deklaracje majątkowe, np. sędziów i prokuratorów, miały być upubliczniane?
Nie ma wprost wyrażonej rekomendacji o tym, że należy upubliczniać te oświadczenia. System ma być wydolny i obiektywny. Ale przy ocenie systemu w danym państwie bierze się pod uwagę to, czy oświadczenia są ujawniane publicznie. I takie rozwiązania podnoszą zwykle ocenę. Bo to bezpiecznik, który powinien zadziałać, gdy systemy instytucjonalne, czyli służby, nie zadziałają. To jest traktowane jako dopełnienie.
Jak wyglądamy w kwestii podejścia do oświadczeń na tle innych państw? Czy jesteśmy w ogonie, jeśli chodzi o jawność majątków osób pełniących funkcje publiczne?
Nie jesteśmy w ogonie. System jest chaotyczny, ale mieścimy się, w dobrym środku. Litwa czy Łotwa mają centralne systemy. Ale też w kilku krajach sędziowie w ogóle nie składają oświadczeń majątkowych, np. w Irlandii. W ogonie może jesteśmy tylko co do formy składania deklaracji, czyli ich ręcznego wypełniania.
Co z urzędnikami UE? Europosłami?
Sędziowie Trybunału Sprawiedliwości UE składają oświadczenia i deklaracje o braku konfliktu interesów. Posłowie także udostępniają takie informacje, tak samo jak wyżsi urzędnicy. Unia podchodzi do tego systemowo, uwzględniając przy tym również prawo państw członkowskich. Oprócz tego ujawnia się też inne dokumenty wspierające przejrzystość, na przykład kalendarze, terminarze spotkań.
A jak podchodzi się do jawności majątków w krajach anglosaskich?
W Stanach Zjednoczonych szczególny nacisk na jawność pojawił się po aferze Watergate. Ujawniają tam swoje oświadczenia majątkowe nie tylko politycy, ale też sędziowie federalni. W Anglii jest podobnie – tu przy każdej debacie parlamentarzyści mają obowiązek w razie konfliktu interesów złożyć taką deklarację, czyli na bieżąco muszą informować o tym opinię publiczną.
Czy wszyscy obywatele powinni ujawniać swoje majątki?
Nie jestem fanem takich rozwiązań. Nie dlatego, że mam coś do ukrycia. Po prostu chyba nordycki typ kontroli społecznej jest mi obcy. Ingerencja w prywatność musi mieć głębszy sens, na przykład antykorupcyjny. Dlatego bardziej uzasadnione byłoby z tego punktu widzenia wprowadzenie większej ochrony sygnalistów niż powszechnej jawności deklaracji podatkowych.