Wstępne propozycje Ministerstwa Sprawiedliwości dotyczące włączenia komorników na powrót w struktury sądownictwa brzmią obiecująco.
Reklama
W tle bardzo kontrowersyjnych i wątpliwych zmian w prokuraturze resort sprawiedliwości pracuje nad rozwiązaniami, na które można spojrzeć nieco przychylniej. Jednym z nich jest koncepcja ponownego włączenia komorników do struktur wymiaru sprawiedliwości. Nie wiemy jeszcze, kiedy propozycje w tej kwestii zostaną oficjalnie ogłoszone, a tym bardziej wcielone w życie. Nie znamy też wciąż szczegółów tego projektu. Samą ideę warto już jednak poddać dyskusji.
Według badania przeprowadzonego przez działającą przy Radzie Europy Komisję na rzecz Efektywności Sądownictwa CEPEJ w ponad połowie państw europejskich komornicy, czy inaczej nazywani urzędnicy do spraw egzekucji orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych, działają w strukturach państwa. Funkcjonują jako urzędnicy służby cywilnej (Austria, Niemcy) lub urzędnicy sądowi (Dania). Od polskich komorników różni ich nie tylko ulokowanie w instytucjach państwowych, ale też sposób wynagradzania. Nie „utrzymują” ich dłużnicy, lecz ich wynagrodzenie pochodzi od państwa.

Reklama
Niepełna prywatyzacja
Częściowa prywatyzacja instytucji „publicznego egzekutora” w Polsce pod koniec lat dziewięćdziesiątych była podyktowana dramatycznie niskimi wskaźnikami efektywności egzekucji komorniczej. Jednocześnie, nie była to prywatyzacja pełna. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z grudnia 2003 r. (K 5/02): „Prywatyzacja ta dotyczy finansowania działalności komornika i co za tym idzie jego wynagradzania”. Komornicy nie są przedsiębiorcami, lecz pozostają funkcjonariuszami publicznymi. Działają w imieniu państwa, posiadają uprawnienia do stosowania przymusu, a jednocześnie podlegają nadzorowi sądu i odpowiedzialności za szkodę wyrządzone w toku wykonywania swoich czynności.
Zamysł reformy był banalnie prosty. Na komorników miał podziałać mechanizm rynkowy. Umożliwiono im działalność na własny rachunek, a wierzycielom przyznano prawo swobodnego wyboru egzekutora. Dochody komornika zależą więc od jego skuteczności – im więcej długów ściągnie, tym więcej zatrzyma dla siebie, a jednocześnie łatwiej przyciągnie kolejnych klientów.
Nisko zawieszona poprzeczka
Urynkowienie przyniosło poprawę sytuacji, ale o pewnym sukcesie można mówić wyłącznie dlatego, że poprzeczka była zawieszona bardzo nisko. Przed reformą system egzekucji komorniczej był praktycznie bezzębny – zapewniał skuteczność na poziomie kilku procent spraw. W ostatnich latach wskaźnik efektywności był już wyraźnie lepszy, ale wciąż niepowodzeniem kończy się egzekucja w blisko 80 proc. spraw. Trzeba też pamiętać, że wzrost skuteczności nie wynikał wyłącznie z urynkowienia działalności komorniczej, ale też np. ze zwiększenia liczby komorników.
Co więcej, z mechanizmami rynkowymi jest w każdej dziedzinie tak, że obok korzyści zaczynają one – zwłaszcza po pewnym czasie – ujawniać poważne wady, zagrożenia i ograniczenia. Szczególnie jeśli autorzy pomysłu urynkowienia służb komorniczych nie zadbali o procedury korygowania ułomności rynku.
Po kilkunastu latach funkcjonowania modelu rynkowego okazało się, że około połowę spraw z komorniczego rynku zgarnia setka komorników, czyli mniej niż 10 proc. Co więcej, w ręku zaledwie jedenastu największych kancelarii komorniczych jest blisko 1/4 wszystkich spraw (dane za poselskim projektem zmiany ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Sejm VII kadencji). Na drastyczną nierównowagę na rynku można by przymknąć oko, gdyby sprzyjała ona efektywności egzekucji. Tymczasem, skuteczność jest zdecydowanie najniższa właśnie w gronie komorników, którzy obsługują największą liczbę spraw. Zdecydowanie najlepiej radzą sobie średnie kancelarie komornicze.
Drugi problem to dochody kancelarii komorniczych, a zwłaszcza potentatów. Trudno ustalić jakikolwiek sztywny standard „słusznego wynagrodzenia” komornika. Raport Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości z 2013 r. przynosi jednak dane cokolwiek szokujące. Średni miesięczny dochód na jednego komornika wyniósł ponad 46 tys. zł, znacząco przekraczając najwyższe wynagrodzenia w wymiarze sprawiedliwości. Oczywiście komornik musi z tych środków utrzymać kancelarię i jej personel, ale te dodatkowe wydatki nie stanowią jeszcze uzasadnienia dla zarobków dziesięciokrotnie wyższych niż zarobki sędziów rejonowych.
Co więcej, raport IWS opisuje też przykłady rażących dysproporcji w poziomie zarobków. Mamy więc komornika z Warszawy zarabiającego miesięcznie przeciętnie ok. ćwierć miliona złotych i komornika z małego miasta na wschodzie Polski o dochodach mocno poniżej średniej krajowej.
Mam poważne wątpliwości, czy pełnienie funkcji związanych z wykonywaniem władzy publicznej powinno przynosić takiego rzędu profity. Nie jest to konieczne dla zapewnienia skuteczności egzekucji czy odpowiednich warunków pracy komorników. To raczej efekt uboczny rynku pozbawionego regulacji.
Upaństwowienie to początek
Rynek – tylko częściowo rozwiązując stare problemy – spowodował więc nowe. Poradzić sobie z nimi można na dwa sposoby: wprowadzając pakiet korekt w działaniu rynku lub wracając do koncepcji państwowej służby komorniczej, oczywiście odpowiednio zreformowanej w stosunku do modelu z lat 90. Pierwszy kierunek zasygnalizował poprzedni parlament. Wprowadzono wówczas przepisy ograniczające wpływ spraw do największych kancelarii komorniczych. Nie jest to jeszcze krok wystarczający, bo należałoby również pomyśleć o regulacjach w zakresie maksymalnych dochodów czy powiązania dochodów z efektywnością.
Wydaje się, że eliminowanie kolejnych ułomności rynku wymagałoby na tyle rozbudowanych i szczegółowych regulacji, że de facto uczyniłoby z komorników quasi-urzędników sądowych. W tej sytuacji coraz więcej argumentów przemawia za ich formalnym włączeniem w struktury sądownictwa i utworzeniem państwowej służby komorniczej. Takie rozwiązanie nie tylko ułatwia regulowanie zasad funkcjonowania komorników, ale też pozwala sprawniej zarządzać całym aparatem egzekucji, np. wdrażać nowe standardy, szkolić, zarządzać obciążeniami czy wprowadzać systemy motywacyjne.
Sama decyzja o upaństwowieniu służby komorniczej to jednak dopiero początek drogi do zapewnienia jej sprawnego funkcjonowania. I tu właśnie można czerpać z rynkowych wzorców działania, dbając zwłaszcza o to, by komornicy działający w strukturze sądownictwa (lub administracji publicznej) mogli konkurować między sobą jakością swoich usług, a także mieli do dyspozycji system zachęt do bardziej skutecznej i rzetelnej pracy.
Według badania przeprowadzonego przez działającą przy Radzie Europy Komisję na rzecz Efektywności Sądownictwa CEPEJ w ponad połowie państw europejskich komornicy lub inni urzędnicy do spraw egzekucji orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych działają w strukturach państwa.