STAN FAKTYCZNY
Aplikantka adwokacka złożyła wniosek do Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie (ORA) o umorzenie niezapłaconych składek członkowskich, jak również o zwolnienie jej z konieczności wniesienia opłaty rocznej i kolejnych składek za aplikację w 2014 r.
Powołała się na swoją trudną sytuację finansową: ma status osoby bezrobotnej od stycznia 2012 r. i odbywa praktykę zawodową u patrona nieodpłatnie. Wskazała, że rodzice nie mogą jej pomóc, gdyż ojciec zarabia jedynie 1800 zł miesięcznie, a matka jest bez pracy. Wyliczyła, że koszty jej utrzymania w stolicy to łącznie 1200 zł miesięcznie. Ponadto przedstawiła zaświadczenia z powiatowego urzędu pracy i urzędu skarbowego oraz kartę wypłat zasiłków matki.
ORA jednak odmówiła. Uznała, że opisane okoliczności nie są wystarczające do uwzględnienia wniosku. Wyjaśniła, że dokonywanie zwolnień czy odstępstw od powszechnych obowiązków nałożonych ustawą musi być uzasadnione wyjątkowym położeniem danej osoby czy wydarzeniami, których nie dało się przewidzieć wtedy, gdy rozpoczynała ona aplikację. Chodzi zatem przede wszystkim o wypadki losowe. ORA nie dostrzegła tu takiej sytuacji, dochodząc do wniosku, że trudne położenie aplikantki związane jest z procesami, które dotykają setek tysięcy polskich rodzin. Ponadto ORA dała dobrą radę kobiecie: w tak dużej i prężnej aglomeracji jak Warszawa bez większych problemów można znaleźć stałą pracę w granicach płacowych najniższego wynagrodzenia lub też podjąć prace dorywcze, których wkład do budżetu wydaje się nieoceniony.
Prawniczka odwołała się do prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa, podniosła, że trudna sytuacja finansowa aplikanta jest ewidentną i samodzielną przesłanką do podjęcia uchwały w sprawie umorzenia składek oraz opłaty rocznej. Odnosząc się zaś do rady danej jej przez ORA, przyznała, że intensywnie poszukuje zatrudnienia, ale sytuacji nie ułatwia jej to, że pracuje u swojego patrona 40 godzin tygodniowo bezpłatnie.
Prezydium NRA utrzymało zaskarżoną uchwałę w mocy. Wskazało, że każda osoba ubiegająca się o wpis na listę aplikantów adwokackich musi liczyć się z koniecznością samodzielnego ponoszenia kosztów aplikacji, a także że w sytuacji skarżącej nie można dostrzec znamion wyjątkowości lub nadzwyczajności w jej położeniu uzasadniających uwzględnienie wniosku. Ponadto prezydium NRA zwróciło uwagę, że przez cały rok 2013 aplikantka była zwolniona ze wszystkich obowiązków finansowych, co powinno zdopingować ją do podjęcia starań, aby koszt jej aplikacji adwokackiej nie był w dalszym ciągu ponoszony przez ogół członków adwokatury izby, co byłoby sprzeczne z zasadą równości i sprawiedliwości.
Aplikantka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
UZASADNIENIE
WSA oddalił skargę, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa (wyrok z 26 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3493/14). Wyjaśnił, że podstawę działania organu w omawianym zakresie stanowił art. 76b ust. 4 prawa o adwokaturze (Dz.U. z 1982 r. nr 16, poz. 124 ze zm.). Przepis mówi, że ORA może zwolnić aplikanta od ponoszenia opłaty w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie tej regulacji ma charakter uznaniowy. Ta zaś okoliczność przekłada się na zakres dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego ograniczającej się do zbadania, czy podjęta uchwała nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czy nie nosi cech dowolności. Tak więc organ może nie uwzględnić wniosku strony, o ile sprecyzuje w sposób racjonalny przyczyny tego stanu rzeczy.
Zdaniem sądu, zarówno ORA, jak i NRA nie naruszyły przepisów postępowania, w tym tych o dwuinstancyjności postępowania i o swobodnej ocenie dowodów. Stanowisko organów o obowiązku ponoszenia opłat za aplikację miało oparcie w prawie o adwokaturze. Wysokość opłaty rocznej została określona z uwzględnieniem konieczności zapewnienia aplikantom właściwego poziomu wykształcenia. Z regulaminu odbywania aplikacji, przyjętego uchwałą nr 55/2011 NRA z 19 listopada 2011 r., wynika zaś obowiązek uiszczenia składki rocznej na potrzeby izby. Wbrew stanowisku aplikantki w jej sprawie przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, przed organem II instancji miało miejsce powtórzenie rozpatrywania tej samej sprawy. Ocena zebranego materiału dowodowego nie naruszała zasady swobodnej oceny dowodów, ustanowionej w art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA nie była to ocena dowolna. Ani ORA, ani NRA nie pominęły w swoich rozważaniach żadnych argumentów podnoszonych przez prawniczkę ani też istotnego dla rozstrzygnięcia materiału dowodowego, a z motywów obu uchwał wynika, dlaczego organy nie uwzględniły wniosku strony. Zasadą jest odpłatność aplikacji, więc sąd rozumie stanowisko organu, który prezentuje pogląd, że ulgi w opłatach związanych z aplikacją mają charakter wyjątkowy, co wymaga, aby taki sam charakter miały również okoliczności uzasadniające ich udzielenie.
KOMENTARZ
Sąd kontrolował zaskarżoną uchwałę pod względem jej zgodności z prawem. Istotny jest zatem kontekst normatywny. Podstawę uchwalania przez organy samorządu obligatoryjnych świadczeń o charakterze majątkowym zawiera art. 40 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze, przewidujący obowiązek uchwalania budżetu i ustalania wysokości składek rocznych przez zgromadzenia izb. Samorząd adwokacki realizuje wiele funkcji powierzonych mu ustawą, jak też innych, z założenia mających służyć potrzebom wszystkich jego członków. Działalność ta wymaga źródeł finansowania. Uchwały finansowe zgromadzeń upoważniają rady adwokackie do obniżenia lub umorzenia składek w całości lub w części w indywidualnych, szczególnie uzasadnionych wypadkach. Z mocy art. 76b ustawy – Prawo o adwokaturze aplikacja jest odpłatna, zaś szkolenie aplikantów pokrywane jest z wnoszonych przez nich opłat. Wysokość opłaty określa minister sprawiedliwości. Rada adwokacka może zwolnić aplikanta od ponoszenia opłaty w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty. Istotne jest, że w wypadku zwolnienia aplikanta od opłaty koszty jego szkolenia pokrywane są ze środków własnych rady adwokackiej. De facto zatem pokrywane są ze składek wnoszonych na rzecz izby adwokackiej przez adwokatów i aplikantów adwokackich. Analogicznie przedstawia się sytuacja w wypadku umorzenia w całości lub części składki rocznej. Indywidualna decyzja o obniżeniu lub umorzeniu przewidzianego ustawą świadczenia powoduje ten skutek, iż realizacja zadań samorządu w części objętej zwolnieniem przerzucona zostaje na barki pozostałych członków izby. Przynależność do samorządu adwokackiego ma charakter obligatoryjny. Przyjmując domniemanie, iż działalność samorządu służy potrzebom wszystkich jego członków, należy zgodzić się z zawartym w wyroku poglądem, iż tak odstępstwo od zasady finansowania zadań samorządu przez wszystkich jego członków na równych zasadach, jak i okoliczności uzasadniające takie odstępstwo powinny mieć charakter wyjątkowy.