PROBLEM: Naruszenie części postanowień umowy o dofinansowanie nie może pozbawiać przedsiębiorcy całego wsparcia. Kwota zwrotu powinna być adekwatna i proporcjonalna do naruszenia – stwierdził w niedawnym wyroku Sąd Najwyższy, rozstrzygając spór między przedsiębiorcą a urzędem. Dotyczył on zwrotu dotacji ze środków unijnych z powodu niespełnienia wszystkich warunków w umowie o dofinansowanie. W rozpatrywanej sprawie beneficjent – choć inwestycję wykonał i zatrudnił dzięki niej pracowników – to nie osiągnął oczekiwanego poziomu zatrudnienia w całej firmie. Po tym wyroku wielu przedsiębiorców, którzy zostali całkowicie pozbawieni wsparcia na skutek stwierdzonych niedociągnięć, zastanawia się, czy również im otwiera on szansę na wygraną. I czy mogą się odwoływać w sytuacji, kiedy dotację już zwrócili. Zdaniem eksperta w przypadkach, gdy nie upłynęły jeszcze okresy przedawnienia, a naruszenia nie wpływają krytycznie na osiągnięcie celu udzielonej dotacji, droga sądowa jest otwarta. Umowy o dotację, pomimo że dotyczą środków publicznych, są jednak umowami cywilnoprawnymi, choć o specyficznej strukturze.
Wydany w październiku tego roku wyrok Sądu Najwyższego (sygn. akt I CSK 878/14) według wielu środowisk jest sygnałem odejścia od rygorystycznej interpretacji umów o wsparcie ze środków publicznych i zapowiedzią sprawiedliwościowego i proinwestycyjnego podejścia. Wyrok wyznacza słuszny kierunek, podkreślając, że sam fakt udziału środków publicznych nie pozbawia przedsiębiorcy ochrony prawnej wynikającej z przepisów prawa cywilnego.
Istotny cel wsparcia
Przepisy dotyczące zasad rozliczania pomocy publicznej są skomplikowane. Na to należy nałożyć wiele niejednolitych wymogów administracyjnych zmieniających się prawie przy każdym naborze, uzależnionych nierzadko od praktyki poszczególnych instytucji pośredniczących. Skomplikowana procedura przesłania to, co powinno być kluczowe dla korzystania z pomocy publicznej, a więc wspieranie inwestycji, pobudzenia gospodarczego w regionie, tworzenia nowych miejsca pracy, wspieranie innowacyjnych rozwiązań, postęp naukowy i technologiczny itd.
Nie dziwi zatem, że przedsiębiorcom trudno się odnaleźć w gąszczu niejednolitych przepisów i wytycznych. Tymczasem konsekwencje ich nieznajomości mogą być poważne – zwrot dotacji z odsetkami.
Wyrok Sądu Najwyższego przypomina, że istotny jest cel dotacji i ewentualne naruszenia należy oceniać w kontekście tego celu oraz przez pryzmat korzyści w wymiarze regionalnym i ogólnokrajowym.
Taka tendencja powoli pojawia się w orzecznictwie. Jako przykład można przywołać choćby utrzymany w podobnym tonie wyrok Sądu Najwyższego z 16 stycznia 2014 r. (sygn. akt IV CSK 196/13), w którym to wyroku sąd podkreślał, że nie można postawić znaku równości pomiędzy wszystkimi obowiązkami wynikającymi z umowy o dofinansowanie. Dodał, że w sytuacji, kiedy zrealizowano cel główny, a nie wykonano jedynie innego obowiązku (niebędącego celem samym w sobie, a jedynie środkiem prowadzącym do celu głównego, który mimo to został osiągnięty), żądanie zwrotu dotacji jest nieuzasadnione. Jest to z pewnością słuszny kierunek i jasna wytyczna dla instytucji rozliczających pomoc publiczną, aby w trakcie oceny wywiązania się przez przedsiębiorcę z obowiązków umownych dokonać ich gradacji i nie tracić z pola widzenia celu udzielonej dotacji.
Cywilnoprawny charakter umów o dotację
Wyrok SN potwierdza także, że umowy o dotację, pomimo że dotyczą środków publicznych, są jednak umowami cywilnoprawnymi, choć o specyficznej strukturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 217/08). Co prawda wiele umów wprost odwołuje się do przepisów prawa cywilnego, jednak na etapie rozliczania pomocy publicznej ten przywoływany przez przedsiębiorców argument często przegrywa w starciu z procedurami, wytycznymi, instrukcjami itp.
Fotoradary: Korespondencja od ITD już z fotografią kierowcy
Fotoradary: Korespondencja od ITD już z fotografią kierowcy

Zobacz również
W tym kontekście zasadna jest możliwość powoływania się przez strony tej umowy na art. 5 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), który może być brany pod uwagę przy rozstrzyganiu każdej sprawy cywilnej. Jeśli zatem w konkretnych okolicznościach żądanie zwrotu całości lub części dotacji mogłoby być sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, można się powołać na ten przepis, przy czym należy zwrócić uwagę, że dotyczy to obu stron umowy o dofinansowanie. Co więcej, w konsekwencji powyższego w grę wchodzą także inne regulacje prawa cywilnego, w tym domniemanie dobrej wiary, ciężar dowodu itp.
Proporcjonalny zwrot
Należy podzielić stanowisko sądu, że naruszenie części kontraktu nie powinno skutkować obowiązkiem zwrotu całej dotacji, a więc zwrot powinien być adekwatny i proporcjonalny do naruszenia.
W stanie faktycznym, którym zajmował się Sąd Najwyższy, było to relatywnie proste do ustalenia, ponieważ dotacji udzielono częściowo na tworzenie nowych miejsc pracy, a właśnie tego obowiązku spółka nie dopełniła.
W praktyce pojawiają się jednak sytuacje, w których beneficjenci nie spełnili warunku wynikającego z umowy o dofinansowanie, który trudno powiązać z odpowiednią częścią dofinansowania, np. nieosiągnięcie odpowiedniego wskaźnika, nieutworzenie nowych miejsc pracy w sytuacji ubiegania się jedynie o wsparcie na inwestycję, mniejsza wartość inwestycji od planowanej itp. I tu pojawia się pytanie, w jaki sposób ustalić wartość dofinansowania podlegającego zwrotowi, w przypadku kiedy ani umowa, ani przepisy nie dają jasnej odpowiedzi. Oczywiście w praktyce obrotu działają taryfikatory, natomiast mają one formę wytycznych opracowanych przez instytucje pośredniczące, co więcej, wytycznych, z którymi beneficjenci są zaznajamiani w momencie, kiedy już do takiego naruszenia dochodzi. Jest to zatem kolejne wyzwanie, przed którym stoją sądy powszechne i administracyjne, i jednocześnie postulat, aby warunki zwrotu dofinansowania uczynić bardziej przejrzystymi na etapie podpisywania umowy z beneficjentami pomocy.
Szansa dla tych, którzy granty utracili
Wyrok Sądu Najwyższego jest z pewnością ważnym sygnałem, jednak trudno spodziewać się rewolucji w zakresie rozliczania pomocy publicznej. Przede wszystkim na wokandę trafiają sprawy, w których przedsiębiorca jest już wezwany do zwrotu pomocy i jest gotów na spór z instytucjami. Najczęściej środki do inwestycji są potrzebne tu i teraz, inwestycja ma określone ramy czasowe i jej powodzenie jest uzależnione od uzyskania wsparcia w formie dotacji lub nie. Spór sądowy to znaczne wydłużenie procedury, stąd stosunkowo niewielu przedsiębiorców decyduje się na wejście na tę drogę, szczególnie w trakcie realizacji projektu. Dużo łatwiej podjąć taką decyzję po rozliczeniu końcowej transzy.
Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że część przedsiębiorców uzyskała pomoc publiczną w formie decyzji, a więc dla nich właściwa jest droga administracyjna.
Tam jednak, gdzie właściwa jest droga cywilna, nie upłynęły jeszcze okresy przedawnienia, a naruszenia nie są krytyczne z punktu widzenia celu udzielonej dotacji, droga sądowa jest otwarta. Przed podjęciem decyzji o wstąpieniu na drogę sądową trzeba jednak rozważyć każdorazowo indywidualny przypadek. Należy m.in. wziąć pod uwagę, że część obowiązków wynikających z umów o dotacje ma też swoje podstawy w regulacjach unijnych i przepisy te przewidują sposób definiowania pewnych pojęć. Ich interpretacja powinna zatem uwzględniać także kontekst i przepisy unijne.
Ważne
Jeżeli zrealizowano cel główny, a nie wykonano jedynie innego obowiązku, to żądanie zwrotu dotacji jest nieuzasadnione