Najwyższa Izba Kontroli jest niezwykle ważnym organem administracji publicznej. Opinia publiczna przykłada bardzo dużą wagę do wykonywanych przez izbę kontroli. Ostatnio NIK przyciągała uwagę ze względu na zachowania jej prezesa. Zagadnienia związane z prezesem NIK są ważne, ale o wiele ważniejsze są kwestie systemowe – także związane z obsadą tego stanowiska.
Stanisław Gasik, PMP Akademia Finansów i Biznesu Vistula / Dziennik Gazeta Prawna
Główną zasadą dotyczącą obsadzania stanowiska prezesa NIK powinna być apolityczność kandydatów. Pierwszym prezesem NIK po przełomie 1989 r. był wybitny fachowiec prof. Walerian Pańko. Później urząd ten piastowały zwykle osoby, które traktowały go jako przerwę czy odskocznię w działalności politycznej. Rządzące koalicje traktowały NIK jako jeden ze swoich łupów. Jak w tej sytuacji można uważać za obiektywne wyniki kontroli, których przedmioty są uwarunkowane politycznie?
Reklama
Na świecie istnieją różne sposoby uniezależniania krajowych izb audytowych (tak zwykle nazywają się zagraniczne odpowiedniki NIK) od wpływu polityków. Najpewniejszym sposobem jest poleganie na etyce parlamentarzystów dokonujących wyboru prezesa. Parlamentarzyści powinni po prostu wybierać najlepszych, najbardziej uczciwych specjalistów zajmujących się kontrolą państwową. A co zrobić, jeśli ta etyka zawodzi i przegrywa z interesami politycznymi? Widzę dwa sposoby.

Reklama
Po pierwsze, aby wykluczyć graczy politycznych, należy w ustawie o NIK wprowadzić przepis o wymaganych kwalifikacjach i doświadczeniu kandydatów na prezesa. Można na przykład wymagać, żeby kandydat przez co najmniej 10 lat przed konkursem na to stanowisko czynnie zajmował się kontrolą państwową oraz miał uprawnienia kontrolera. Być może zestaw możliwych kandydatów można by rozszerzyć na przykład o sędziów administracyjnych.
Po drugie, procedura wyboru prezesa NIK mogłaby być zbliżona do aktualnej procedury wyboru prokuratora generalnego. Ciało zajmujące się kontrolą państwową – może Kolegium NIK? – typuje dwóch czy trzech kandydatów. Następnie Sejm – a może prezydent? – spośród tych kandydatów wskazuje prezesa.
Najwyższa Izba Kontroli nie powinna być zależna od polityków. Ale powinny istnieć mechanizmy wymuszające stosowanie przez kontrolerów sprawdzonej, najlepszej, rzetelnej wiedzy. Czy powinniśmy być narażeni na tak niekompetentne kontrole, jak te dotyczące gazoportu czy wyborów samorządowych 2014? W niektórych krajach o bardziej ugruntowanej tradycji i kulturze kontroli państwowej i na ten problem znaleziono lekarstwo. Po zakończeniu każdego roku losowanych jest kilka raportów z audytów. Raporty te są weryfikowane przez niezależnych ekspertów właśnie pod kątem stosowania najlepszych praktyk, zarówno z kontrolowanego obszaru, jak i z zakresu metodyki kontroli. W Polsce zapewne mielibyśmy oskarżenia o brak bezstronności ekspertów. Czy u nas istnieją rzeczywiste autorytety z jakiejkolwiek dziedziny? Może należałoby rozważyć wykorzystanie ciał zagranicznych, na przykład audytorów z innych krajów? Zaś w zakresie przedmiotowym – międzynarodowe stowarzyszenia. W bliskiej mi specjalności zarządzania projektami mogłyby to być na przykład Project Management Institute czy International Project Management Association.
Przyjrzyjmy się opisanemu w sprawozdaniu za rok 2014 zakresowi kontroli wykonanych przez NIK. Działania administracji publicznej (tak jak i wszelkich innych organizacji) można ogólnie podzielić na dwa rodzaje: rutynową działalność procesową oraz działalność projektową. Ta pierwsza to – używając przykładów spośród kontroli wykonywanych przez NIK – na przykład „stosowanie biopaliw i biokomponentów w transporcie”, „poszukiwanie osób zaginionych” czy też „gospodarowanie zasobami najstarszych budynków komunalnych”. Realizacja projektów czy programów, dzięki którym organizacje (w tym państwa) się rozwijają, to na przykład „realizacja inwestycji dotyczących budowy terminalu do odbioru skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu”, „realizacja inwestycji Przebudowa drogi krajowej nr 91 w granicach administracyjnych miasta Włocławek” czy „realizacja inwestycji gminnych w województwie łódzkim”. Zdecydowana większość kontroli przeprowadzonych przez NIK w roku 2014 – około 80 proc. – to kontrole tego pierwszego typu. Kontrole inwestycji, projektów i programów to tylko około 20 proc. działalności izby. W wykazie kontrolowanych projektów publicznych trudno znaleźć na przykład kontrole tak ważnych projektów jak budowa elektrowni jądrowej (to bardzo polityczny projekt), budowa warszawskiego metra (dlaczego opóźniło się o tyle lat?), funkcjonowanie Polskich Inwestycji Rozwojowych. Jakość kontroli działalności projektowej pozostawia wiele do życzenia. W kontrolach tych nie jest wykorzystywana współczesna wiedza o skutecznym zarządzaniu projektami, w szczególności zgromadzona w głównych standardach dotyczących tego obszaru zarządzania. Kontrolerzy nie odróżniają nawet tak podstawowych pojęć jak „program” i „projekt”, a więc nie określają, jaką wiedzę w kontroli należy zastosować. Zupełnie inaczej przecież zarządza się programem niż projektem.
Inne obszary związane z rozwojem państwa i administracji to zarządzanie strategiczne oraz zarządzanie innowacyjnością w administracji publicznej. Od jakości zarządzania strategicznego zależy osiąganie najważniejszych celów administracji i państwa jako całości. Natomiast innowacje (jeśli istnieją) usprawniają sposoby uzyskiwania tych celów. Rząd stara się wymusić innowacyjność gospodarki, natomiast zupełnie nie zajmuje się tym sposobem działania w polskiej administracji publicznej – jest to dobra egzemplifikacja powiedzenia o szewcu, który bez butów chodzi. NIK byłaby właściwym ciałem do wskazania tego problemu polskiej administracji. Ale ani zarządzanie innowacyjnością, ani zarządzanie strategiczne nie były obecne w kontrolach wykonywanych w roku 2014.
Od pewnego czasu w działaniu zagranicznych krajowych izb audytowych można zaobserwować nową tendencję: zaczynają one nie tylko oceniać, ale i kształtować sposoby działania kontrolowanych instytucji. GAO opublikował zalecenia dotyczące sposobu zarządzania projektami w sektorze publicznym, zaś ANAO – zalecenia dotyczące innowacyjności w sektorze publicznym. Dzięki takim zaleceniom instytucje publiczne w Stanach Zjednoczonych czy Australii nie tylko mogą się odpowiednio przygotować do audytów, ale są również zmuszone do podnoszenia swoich kwalifikacji w odpowiednich obszarach. Zalecenia takie powstają pierwotnie jako wytyczne do realizowania audytów przez kontrolerów. Australijskie ANAO opracowuje swoje zalecenia we współpracy z instytucjami wykonawczymi, odpowiedzialnymi za efektywność administracji i zarządzanie projektami publicznymi. NIK także powinna rozważyć opracowanie wytycznych dotyczących preferowanych sposobów realizacji projektów czy zarządzania innowacyjnością w polskiej administracji publicznej. Samo ustawowe stwierdzenie, że powinna być kontrolowana „rzetelność”, ze względu na brak precyzji tego pojęcia, jest niewystarczające. Czy „rzetelne” w projekcie jest podejmowanie pojedynczych decyzji (wydaje się, że tak to rozumieją aktualnie kontrolerzy NIK), czy projekt nieposiadający planu może być uznany za rzetelnie wykonywany (kontrolerzy NIK, niezgodnie ze współczesną wiedzą i ze zdrowym rozsądkiem, nie uważają, że projekty muszą mieć swoje plany).
Uwarunkowania polityczne, brak zainteresowania NIK innowacyjnością i zarządzaniem strategicznym oraz niska jakość kontroli projektów i programów publicznych przy koncentracji na rutynowej działalności procesowej zmuszają do uznania tej instytucji za przestarzałą, niewspomagającą rozwoju państwa oraz administracji publicznej. NIK nie nadąża za rozwojem współczesnej wiedzy o zarządzaniu. NIK musi znaleźć sposoby i fundusze (poziom wynagrodzenia jej pracowników jest fatalny) na zasadnicze usprawnienie swojego działania. Niska jakość pracy NIK jest tym groźniejsza, że instytucja cieszy się dużym zaufaniem publicznym, a jej raporty są zwykle przyjmowane bezkrytycznie przez polskie środowiska polityczne i medialne.