Subskrybuj nas na Youtube
Coś trzeba było z petycjami zrobić, bo wymaga tego konstytucja. Uchwalono więc przepisy, które w relacjach władzy z obywatelem zmienią niewiele, a przy okazji mogą pogłębić frustrację i wzajemny brak zaufania.
/>
FELIETON NA POCZĄTEK
Zacznijmy od drobniejszych zastrzeżeń. Ustawa o petycjach, która weszła w życie 6 września, najeżona jest niejasnościami i wątpliwościami interpretacyjnymi. Nie sposób na jej podstawie ustalić kręgu podmiotów i organów, do których petycja może być wnoszona. Ustawa wymienia organy władzy publicznej oraz organizacje lub instytucje społeczne wykonujące zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Pojęcie organów władzy publicznej jest jeszcze relatywnie precyzyjne, ale dziwi dlaczego prawo petycji nie zostało rozszerzone na podmioty administracji publicznej, które wykonują zadania publiczne, choć nie korzystają z instrumentów władczych. Przykład – publiczna szkoła czy szpital. Współczesne państwo wręcz w coraz mniejszym stopniu korzysta z klasycznych instrumentów władczych przy zaspokajaniu potrzeb obywateli. Dlaczego petycje mają mieć tak wąski zakres?
Przedziwną konstrukcją są natomiast „organizacje lub instytucje społeczne” wykonujące zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Pojęcie organizacji społecznej przez lata było przedmiotem sporów wśród administratywistów. Wciąż budzi wątpliwości, czy do ich grona zaliczać np. fundacje, które nie są organizacjami typu członkowskiego. Żeby sprawę skomplikować, wprowadzono jeszcze termin „instytucje społeczne”. Czy to coś innego niż organizacje społeczne? Skoro racjonalny ustawodawca wprowadził odrębne pojęcie, trzeba sądzić, że tak. Tyle że pojęcie instytucji społecznych jest jedną z najszerszych i zarazem najmniej dookreślonych kategorii w naukach społecznych. Sam fakt, że art. 63 konstytucji takim terminem się posługuje, nie oznacza jeszcze, że ustawodawcy nie wolno było włożyć wysiłku w bardziej precyzyjne sformułowanie przepisu. Czasu na to było przecież sporo (ponad 15 lat).
W efekcie nie wiemy, czy petycje możemy dziś skutecznie skierować choćby do prywatnej spółki, która na podstawie umowy z gminą jest operatorem sieci wodociągowej, albo innego podmiotu, któremu zlecono dostarczanie przesyłek sądowych. Skłaniam się ku odpowiedzi twierdzącej, ale w praktyce takie petycje będą zapewne lekceważone za sprawą nieprecyzyjnego języka ustawy, a ścieżki odwoławczej brak. Tymczasem podmioty te wykonują zadania publiczne, korzystają ze środków publicznych i ich działania w tej sferze powinny być przedmiotem publicznej kontroli, również poprzez prawo petycji.
Kolejny problem to niejasna relacja między petycją a wnioskiem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie, czy dane pismo jest wnioskiem, czy petycją, będzie chyba wymagało długotrwałego postępowania wyjaśniającego, a i tak w większości przypadków trudno będzie to jednoznacznie stwierdzić. Oto bowiem przedmiotem petycji jest, zgodnie z ustawą, „żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycje?, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji”. Wniosek, stosownie do przepisu k.p.a., dotyczyć może „ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności”. Jedyna istotna różnica dotyczy wyraźnego uwzględnienia przy petycjach działań legislacyjnych, choć sformułowanie postulatów legislacyjnych we wniosku również nie powinno powodować z automatu jego negatywnego rozpatrzenia.
Problem byłby mniejszy, gdyby nie różnice w procedurze rozpatrywania petycji i wniosków. Najważniejsza polega na dłuższym terminie rozpatrzenia petycji (trzy miesiące przy jednomiesięcznym terminie rozpatrzenia wniosku) oraz braku możliwości złożenia skargi na sposób rozpatrzenia petycji. Prawo do złożenia skargi jest natomiast gwarantowane przy wniosku. Oczywiście, skarga ta nie jest żadnym środkiem odwoławczym, a dla skarg i wniosków nie przewidziano sądowej ścieżki kontroli, ale jest to przynajmniej forma pewnej weryfikacji.
Wady natury legislacyjnej są jednak nieodłącznym elementem tworzonego w Polsce prawa i nawet nauczyliśmy się już z nimi żyć. Poważniejszy problem z ustawą o petycjach to pytanie: czy może ona cokolwiek zmienić? Jedyną szansę upatruję w obowiązku publikowania petycji i informacji o sposobie ich załatwienia na stronach internetowych organów władzy. Tych gwarancji transparentnego rozpatrzenia nie mamy w przypadku skarg czy wniosków. Można żywić nadzieję, że przełoży się to przynajmniej na bardziej staranne rozpatrywanie spraw, tak jak publikacja w sieci uzasadnień orzeczeń sądowych skłania sędziów, by bardziej się przyłożyć do ich sformułowania.
Poza tym jednak ustawa odwzorowuje bardzo tradycyjny, niestety również archaiczny model komunikacji obywatela z państwem na zasadzie wymiany pism. To zdumiewające, jak trudno jest się nam wyzwolić z biurokratycznego paradygmatu w relacjach państwo – obywatel, gdzie nie ma miejsca na żywy dialog i ciągłą wymianę argumentów, a potrzeby czy oczekiwania obywateli są wyrażane w procedurze na siłę odwzorowującej typowe postępowanie administracyjne.
Od wielu lat rozwijane są i testowane rozliczne instrumenty budowania partnerskich relacji administracji z obywatelami, poprzez rozmaite stałe czy powoływane ad hoc panele obywatelskie, fora konsultacji i współdecydowania, tzw. sądy obywatelskie (konsultacje w formie przypominającej rozprawę sądową) itd. Istotą tych rozwiązań jest żywa interakcja, z której wyłania się wspólne rozstrzygnięcie. Nie zawsze udaje się w ten sposób pogodzić oczekiwania uczestników, ale przynajmniej kruszy się mur oddzielający władzę od obywatela, dla którego kontakt z instytucjami publicznymi ograniczony jest do biura podawczego urzędu.
Ustawa o petycjach nie tylko nie przyczyni się do budowania nowej jakości w relacjach państwo – obywatel, ale może też tylko pogłębić frustrację i brak zaufania. Urzędnikom szybko zbrzydnie odpisywanie na rozliczne, czasem też absurdalne petycje, a niejeden obywatel po trzech miesiącach oczekiwania na odpowiedź zapomni już, o co pytał i dlaczego było to dla niego ważne.
Urzędnikom szybko zbrzydnie odpisywanie na rozliczne, czasem też absurdalne pisma, a niejeden obywatel po trzech miesiącach oczekiwania na odpowiedź zapomni już, o co pytał i dlaczego było to dla niego ważne.
