Subskrybuj nas na Youtube
Dopóki ustawodawca nie zapamięta, że tworzenie prawa jest w pewnym sensie sztuką, dopóty będzie spotykał się z krytyką, zwłaszcza ze strony osób, dla których to prawo tworzy.
/>
Jednym z aktów prawnych, zmienionych ostatnio na przedwyborczej fali nowelizacji, jest ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych. Wprowadzono w sumie 21 zmian, z których część po raz kolejny dotyczy także przepisów kodeksu wykroczeń, ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, kodeksu karnego oraz kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.
Zasadniczo są one efektem dwuletniej pracy członków podkomisji nadzwyczajnej do przygotowania projektu ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Warto odnotować, że uczestniczyli w niej także przedstawiciele Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Nowością był zaś udział (na późniejszym etapie prac podkomisji) przedstawicieli organizacji społecznych, których miałem zaszczyt wraz z innymi mecenasami reprezentować. Nowelizacja ustawy była bardzo potrzebna, ale nie mam wątpliwości, że treść niektórych zmian wywoła w praktyce wiele wątpliwości i kontrowersji.
Koniec fikcji
Zgodnie z nowelizacją zgromadzone podczas utrwalania przebiegu imprezy masowej materiały, które nie zawierają dowodów pozwalających na wszczęcie postępowania karnego albo postępowania w sprawach o wykroczenia (lub dowodów mających znaczenie dla toczących się takich postępowań), organizator przechowuje po jej zakończeniu przez okres co najmniej 30 dni, a następnie komisyjnie je niszczy. Kiedy ustawa zaczęła obowiązywać, okres ten wynosił nawet 12 miesięcy! Pod wpływem protestu organizatorów, narzekających, że brakuje im już półek na materiały, okres ich przechowywania skrócono następnie do 60 dni.
Najnowsza nowelizacja przewiduje utworzenie organu pomocniczego wojewody do zapewnienia wykonywania zadań związanych z bezpieczeństwem imprez masowych (tzw. wojewódzki zespół interdyscyplinarny do spraw bezpieczeństwa imprez masowych). Przed zmianami takie zespoły działały na podstawie zarządzeń wojewodów praktycznie we wszystkich województwach, zgodnie z rekomendacjami komendanta głównego policji. Zespoły te mają pomóc usprawnić współpracę i komunikację różnych podmiotów, w szczególności podmiotów pozapolicyjnych zaangażowanych w działania z obszaru bezpieczeństwa imprez sportowych.
Po zmianach organizatorzy meczów piłki nożnej, którzy uczestniczą w rozgrywkach jednej z trzech najwyższych klas ligowych rozgrywek mężczyzn, muszą założyć kompatybilne systemy służące m.in. do identyfikacji osób, kontroli miejsca pobytu w czasie trwania meczu piłki nożnej i sprzedaży biletów. Wcześniej takie kosztowne, elektroniczne platformy co do zasady musieli posiadać wszyscy organizatorzy meczów piłki nożnej. W praktyce nie byli oni w stanie spełnić tych wymagań, gdyż, jak to tłumaczyli, „zabrakło pieniędzy w kasie”. W efekcie trzeba było organizować imprezy niemasowe.
Ponadto ostatnia nowelizacja zakłada, że od zakazu klubowego nałożonego przez organizatorów (nie przez sąd – uwaga M.D.) nie będzie już odwołania do PZPN lub Ekstraklasy, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organizatora. Wydaje się, że wprowadzenie takiego rozwiązania stanie się kolejnym argumentem na rzecz stwierdzenia niekonstytucyjności art. 14 ustawy przez Trybunał Konstytucyjny.
W końcu udało się także przyjąć zmianę art. 15 ustawy, która umożliwi normalną sprzedaż biletów. Do tej pory organizator musiał uzyskać wizerunek twarzy widza i nadać mu numer identyfikacyjny. Przy sprzedaży biletów na mecze reprezentacji oraz w sytuacji, gdy wejściówki kupowali kibice zagraniczni, okazywało się, że zebranie takich danych jest po prostu niemożliwe. Po nowelizacji ustawy sprzedaż biletu będzie z kolei następowała po uzyskaniu imienia i nazwiska oraz numeru PESEL, a jeśli nie został on nadany – rodzaju, serii i numeru dokumentu potwierdzającego tożsamość. Dane te będą umieszczane na bilecie wraz z numerem miejsca (na meczach piłki nożnej tym razem przewidziano także miejsca stojące). W przypadku rozgrywek FIFA lub UEFA na bilecie będzie widniał wyłącznie numer miejsca siedzącego, tak jak generalnie miało to miejsce podczas Euro 2012.
Zgodnie z nowymi przepisami projekty budowlane stadionów będą musiały być uzgadniane pod kątem bezpieczeństwa uczestników meczów piłki nożnej z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim komendantem policji, komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej oraz właściwym związkiem sportowym. Zmianę tę wprowadzono przede wszystkim dlatego, że wcześniej nie było podstaw prawnych do tego, aby Straż Pożarna weryfikowała projekty budowlane stadionów. W praktyce prowadziło to do sytuacji, w których jej przedstawiciele miewali olbrzymie zastrzeżenia do wybudowanych obiektów. Zresztą jeden ze stadionów wzniesiony na Euro 2012 do dzisiaj nie ma odbioru.
Nowelizacja przewiduje też, że termin na zgłoszenie imprezy masowej będzie mógł zostać skrócony do 14 dni w wyjątkowych i uzasadnionych przypadkach. Obejmują one w szczególności sytuacje, gdy potrzeba organizacji imprezy masowej wynika z przyczyn nagłych oraz jeżeli charakter imprezy masowej (jak podkreślił ustawodawca) odpowiada „przeznaczeniu obiektu określonemu w projekcie budowlanym tego obiektu”. Do tej pory w ustawie obowiązywała zasada, że wniosek musi być zgłoszony bez wyjątków nie później niż 30 dni przed planowaną imprezą masową. Stąd też w praktyce zdarzało się, że koncerty były odwoływane, bo organizatorzy spóźniali się z odpowiednim wnioskiem. Niestety przepis ten nie będzie odnosił się do imprez na otwartych terenach, gdyż impreza musi odpowiadać „przeznaczeniu obiektu”.
W toku prac podkomisji wreszcie, po sześciu latach obowiązywania ustawy, poprawiono błąd stylistyczny z art. 26 ustawy. Przed nowelizacją przepis ten stanowił, że organizator do wniosku miał załączyć „osobie wyznaczoną na kierownika do spraw bezpieczeństwa”. Po zmianach trzeba będzie przekazywać informację o „osobie wyznaczonej na kierownika”. Uczestnicy prac podkomisji zwrócili także uwagę na błąd językowy w art. 34a ustawy, który stanowi, że „wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, przerwać imprezę masową, jeżeli jej dalszy przebieg może zagrozić życiu lub zdrowiu osobom (...)”. Jednak propozycja zmiany tego przepisu nie znalazła poparcia u posłów. No cóż, na zmianę terminu „osobom” na „osób” przyjdzie nam zapewne poczekać kolejne sześć lat.
Zadanie dla TK
Większość z przedstawionych powyżej zmian można uznać za jak najbardziej słuszne. Jednak nowelizacja zawiera też przepisy, o których losie zapewne przesądzi Trybunał Konstytucyjny. Dotyczy to m.in. wprowadzenia możliwości orzeczenia środka karnego zakazu wstępu na imprezę masową na okres od 2 do 6 lat w przypadku ukarania za wykroczenie o charakterze chuligańskim lub wykroczenie (o którym mowa w art. 50a ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń), jeżeli udział sprawcy zagrażałby dobrom chronionym prawem. Czyli tak naprawdę nawet za kąpiel w miejscu do tego niewyznaczonym.
Zakaz stadionowy będzie mógł też otrzymać „uczestnik przejazdu zorganizowanej grupy uczestników masowej imprezy masowej”, jeżeli posiada np. niebezpieczny przedmiot lub środki pirotechniczne. Pojawia się jednak wątpliwość, czy nie mamy tu do czynienia z karaniem na tzw. przedpolu czynu zabronionego. Co więcej, literalna wykładnia przepisu dotyczącego przejazdu kibiców pozwala stwierdzić, że ukaranym może być osoba, która znajdzie się w autobusie miejskim wśród kibiców wraz z pilniczkiem do paznokci w torebce. Na skutek tej regulacji kibice zapewne zaczną jeździć na mecze piłki nożnej samochodami. Ustawodawca najwyraźniej zapomniał, że najłatwiej jest zapanować nad zbiorowiskiem, jeżeli nie jest ono rozproszone.
W mojej ocenie po zmianach w ustawie dopuszczono drugą, mniej formalną metodę przekazywania informacji dotyczących imprez masowych (w tym tzw. danych wrażliwych, dotyczących np. skazania osoby). Podejrzewam, że do procedury tej zastrzeżenia może mieć generalny inspektor ochrony danych osobowych.
Z kolei ustanowiony w nowelizacji przyśpieszony tryb uzyskania zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej może powodować problemy praktyczne. Ustawodawca określił bowiem krótszy termin na złożenie wniosku oraz wydanie opinii przez właściwe organy. Nie wskazał przy tym, w jakim terminie organ ma wydać przedmiotowe zezwolenie. Może więc dojść do absurdalnej sytuacji, w której organ samorządowy będzie miał tylko jeden dzień na ocenę opinii i innych dokumentów złożonych we wniosku.
Co dalej
Przedstawione powyżej zastrzeżenia to tylko część problemów, jakie pojawią się na gruncie stosowania omawianej ustawy. Jak już wielokrotnie pisałem na łamach tygodnika Prawnik (m.in. „Jest dobrze, ale nie beznadziejnie”, Prawnik z 8 maja 2015 r.), nawet jeśli rzeczywiście przyczyniła się ona do poprawy bezpieczeństwa na polskich stadionach, to przedstawia niewielką wartość normatywną. A po ostatnich modyfikacjach pojawią się kolejne wątpliwości wynikające z błędów popełnionych podczas ich projektowania.
W mojej ocenie wszystkie problemy związane ze stosowaniem ustawy są efektem obowiązującego w Polsce procesu legislacyjnego. W trakcie prac nad nowelizacją posłów często zupełnie nie przekonywały argumenty natury formalnej. Zastosowanie spójnika „i” albo „lub” nie robiło dla reprezentantów społeczeństwa większej różnicy. Po prostu wydawało im się, że można „stosować je zamiennie”.
Polski proces legislacyjny często przypomina mi jazdę naszego świetnego kolarza Rafała Majki: jak najszybciej do mety, szczególnie w okresie przedwyborczym. Sukces, jak mówił sportowiec w wielu swoich wywiadach, osiąga się jednak przez perfekcyjną analizę trasy i równomierne rozłożenie sił. Trudno natomiast racjonalnie wytłumaczyć głosowanie nad treścią ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych i zawartego tam przepisu odsyłającego bez projektu rozporządzenia, które jest tam przewidziane.
Moim zdaniem dopóki ustawodawca nie zapamięta, że tworzenie prawa jest w pewnym sensie sztuką, dopóty będzie spotykał się z krytyką, zwłaszcza ze strony osób, dla których to prawo tworzy. I znowu zamiast stwierdzenia, że jest dobrze, trzeba po raz kolejny wprost stwierdzić, że z ustawą o bezpieczeństwie imprez masowych jest źle.