Źle przygotowany system zamiast pomóc, może zaszkodzić zarówno samorządom, jak i adresatom porad. Wątpliwości budzi nie tylko korzystanie z usług magistrów bez aplikacji, lecz także niedofinansowanie zadań powiatów.
Mimo że rozwiązania ustawy z 28 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1255) w całości wchodzą w życie dopiero 1 stycznia 2016 r., to te organizacyjne, istotne dla samorządów, obowiązują już od 31 sierpnia i budzą kontrowersje.
Za krótki okres
Do 15 października powiaty na swoim obszarze powinny zawrzeć z gminami porozumienia, określające w szczególności lokale, w których zostaną usytuowane punkty nieodpłatnej pomocy prawnej. Powinien powstać też harmonogram udzielania takiej pomocy oraz zasady współpracy w zakresie zapewnienia prawnikom warunków lokalowych. Tymczasem, jak informuje Związek Powiatów Polskich, wygląda na to, że gminy nie zgłaszają wcale chęci uczestnictwa w projekcie.
Ludwik Węgrzyn, starosta bocheński, prezes ZPP, twierdzi wręcz, że niektóre z nich nawet o tych regulacjach nie słyszały, gdyż przepisy weszły dopiero w zeszłym tygodniu. Ministerstwo Sprawiedliwości 3 września przypomniało o ustawie, występując do wojewodów, a za ich pośrednictwem do starostów, o podjęcie działań zmierzających do wprowadzenia regulacji w odpowiednich terminach. Chodzi również o to, żeby do 31 października 2015 r. powiaty w ramach swoich zadań zawarły z okręgowymi radami adwokackimi i radami okręgowych izb radców prawnych porozumienia w sprawie udzielania nieodpłatnej pomocy. Powiaty muszą ustalić liczbę oraz wskazać imiennie adwokatów i radców prawnych, którzy będą udzielać porad. Dodatkowo z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia równomiernego udziału każdej korporacji oraz zasad wynagradzania prawników – bo takie są główne założenia systemu. Należy pamiętać też o nieustalonych jeszcze regułach korzystania z urządzeń technicznych w wyznaczonych punktach porad.
Lokalne działania
Sceptycznie do zapisów ustawy podchodzi sekretarz Naczelnej Rady Adwokackiej, adwokat Rafał Dębowski. – Zawieranie porozumień odbywać się będzie na szczeblu lokalnym. To konkretne powiaty zawierać będą porozumienia z poszczególnymi radami adwokackimi i to na poziomie lokalnym strony powinny określać zasady. NRA może te działania wspierać i koordynować. Uchwalimy również regulamin wyznaczania adwokatów do świadczenia pomocy prawnej zakładający dobrowolność udziału członków naszego samorządu w tym systemie. Okręgowych rad i samorządów przy podpisywaniu porozumień jednak nie zastąpimy. Spodziewamy się dodatkowo problemów i wątpliwości, bo przepisy są niejasne i mogą być różnorodnie interpretowane. Nie wiemy, jakie zapotrzebowania zgłoszą konkretne powiaty, może być też tak, że w ramach jednej izby będą różne oczekiwania i to z kilku starostw naraz – mówi sekretarz.
Z kolei Grzegorz Kubalski ze Związku Powiatów Polskich uspokaja, że przygotowania do wprowadzenia systemu idą sprawnie. – Mimo że czasu jest niedużo, to nie ma sygnałów, że coś nie działa. Na pewno do nowego roku zdążymy zrealizować zadania narzucone przez ustawodawcę.
Optymistycznie widzi przyszłość również Stefan Mucha, rzecznik prasowy Krajowej Rady Radców Prawnych, który twierdzi, że samorząd radcowski z całą pewnością będzie przygotowany do rozpoczęcia świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej. – W sprawach organizacyjnych działają już dziekani izb okręgowych, którzy wysyłają korespondencję do organów zobowiązanych ustawą do współdziałania z samorządem radcowskim. Na najbliższym posiedzeniu Krajowej Rady Radców Prawnych przewidywany porządek obrad obejmuje m.in. podjęcie uchwały w sprawie regulaminu wyznaczania radców prawnych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i dokumentowania tej pomocy. Możliwe są różne rozwiązania i KRRP z pewnością rozważy je przed uchwaleniem tego aktu. W tej sprawie rozmawiano już na wspólnym posiedzeniu komisji wykonywania i komisji etyki oraz na posiedzeniu Prezydium KRRP – referuje rzecznik.
Pismo z izby okręgowej trafiło m.in. do starosty brodnickiego Piotra Boińskiego. Izba w Toruniu informuje w nim, że nieodpłatnej pomocy prawnej udzielać będzie osobiście radca prawny na podstawie umowy zawartej z powiatem, a poprzedzać to powinno coroczne porozumienie z radą.
Rozkład sił
Palestra twierdzi, że z założeń ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej wynika równy udział obu korporacji w działaniu systemu. Należy jednak pamiętać, że to tylko połowa zasobów. Drugą, brakującą, ma zapewnić sztab prawników z trzyletnim doświadczeniem, bez aplikacji, którzy występować będą z ramienia organizacji pozarządowych. Problemem może się okazać zbyt krótka praktyka magistrów, brak gwarancji poufności i nadzoru dyscyplinarnego czy też ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej.
Taki stan rzeczy budzi niepokój zarówno powiatów, jak i profesjonalistów, którzy jak jeden mąż wskazywali mankamenty ustawy jeszcze na etapie projektu. Mogą one w przyszłości spowodować falę powództw przeciw powiatom z tytułu niefachowej porady prawnej. Beneficjent np. będzie zmuszony naprawić szkodę czy ponieść duże koszty sądowe. To ostanie jest szczególnie istotne, mając na uwadze późniejsze poważne skutki złej porady dla starostw powiatowych na zasadach przewidzianych w art. 417 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.). Zapis przewiduje odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa za wadliwe, niezgodne z prawem działanie osób, którym władza publiczna powierza wykonywanie zadania.
Zgodnie z ustawą o nieodpłatnej pomocy magistrowie i organizacje są wyłączeni z odpowiedzialności, ale już zleceniodawcy nie. – Jednostki samorządu terytorialnego organizując pomoc za pieniądze państwa, powinny zapewnić wystandaryzowaną pomoc na odpowiednim poziomie, tak by stanowiła ona rzeczywiste wsparcie dla potrzebujących mieszkańców – mówi Leszek Świętalski, sekretarz Związku Gmin Wiejskich RP. – Już wcześniej przy okazji prowadzenia systemu bezpłatnych porad obywatelskich z udziałem naszym i palestry spotykaliśmy z podobnymi roszczeniami. Nie jest to jednak problem, gdy radca czy adwokat odpowiada cywilnie i etycznie za swoje czyny i może wystąpić w swojej sprawie w sądzie. Inaczej jest, gdy za błędy w systemie ma odpowiadać powiat czy gmina. Taki stan rzeczy zamiast zachęcić do dobrowolnego udziału w systemie, może jednostki samorządu terytorialnego skutecznie odstraszyć – spekuluje Świętalski.
NRA z kolei zwraca uwagę, że jest jeszcze problem w wyznaczaniu organizacji pozarządowych.
– Ustawowy mechanizm wymaga też, by w określonym czasie zostały przeprowadzone konkursy. Jeśli do 30 listopada nie wyłonią organizacji pozarządowych, to będzie tylko miesiąc na wskazanie list prawników, którzy obsadzą dodatkowe punkty pomocy prawnej – mówi mecenas Dębowski. Powstanie problem, czy w takiej sytuacji nie należy zmieniać wcześniej podpisanych porozumień między powiatami a samorządami zawodowymi. Zważywszy na święta Bożego Narodzenia, może się okazać, że to zbyt krótki okres, by uzupełnić listę prawników, którzy przecież nie mogą zostać zmuszeni do podpisania umów z powiatami.
Sekretarz NRA twierdzi, że nie ma uzgodnień co do tego, jacy prawnicy powinni udzielać porad i z jakiej rady: adwokackiej czy radcowskiej. NRA rozumie to w ten sposób, że podział powinien być równy, po połowie z każdej korporacji. Zatem nie wchodzi w grę rozwiązanie, w którym w jednym powiecie umowa zostanie zawarta z samorządem radcowskim, a w drugim z adwokackim. To byłoby niezgodne z ustawą. – Ustawa wprost wskazuje, że chodzi o równomierny udział adwokatów i radców prawnych w wykonywaniu zadania, a to oznacza, że adwokatów udzielających nieodpłatnych porad prawnych powinno być tylu, co radców prawnych – wyjaśnia Rafał Dębowski.
System zakłada czterogodzinny plan pracy przez pięć dni w tygodniu.
Wycieczki prawne
Z uwagi na to, że system nieodpłatnej pomocy jest zadaniem zleconym przez państwo, nie jest możliwe ograniczanie porad tylko dla mieszkańców z konkretnego rejonu. To może sprzyjać tzw. wycieczkom prawnym. Jeśli petentowi nie spodoba się porada w jego powiecie, zawsze może powędrować do „lepszego znachora” w innym.
Leszek Świętalski tłumaczy, że gdyby to było zadanie własne samorządu, porada byłaby udzielana wyłącznie mieszkańcom płacącym podatki na danym terenie. – Jeśli tak nie jest, to niezależnie gdzie beneficjent mieszka, spełniając przy tym wymogi (np. posiada ważną kartę dużej rodziny, nie ukończył 26 lat lub ukończył 65 lat), może skorzystać z porady w innym miejscu. W konsekwencji dobry prawnik będzie zawsze miał kolejki, a to z pewnością spowoduje obstrukcję w danym powiecie czy gminie. Niewykluczone jest też, że petent mając już pełnomocnika z urzędu czy nawet z wyboru, w tej samej sprawie pójdzie jeszcze skonsultować się w powiecie.
Mimo zapewnień ministerstwa samorządowcy uczulają, że skutkiem nowego sytemu będzie również likwidacja dotychczas dobrze prowadzonego poradnictwa obywatelskiego. Stanie się on tylko niepotrzebnym kosztem dla JST. Prezes ZPP mówi, że w jego rejonie prowadzone od roku bezpłatne poradnictwo cieszy się ogromnym zainteresowaniem. Mimo że godzin w tygodniu jest niewiele, to zawsze można naliczyć od 30 do 40 petentów. – Nasi radcowie zatrudnieni na etat w starostwie świadczą poradnictwo wyłącznie w zakresie administracji publicznej. Sprawami rodzinnym czy majątkowymi się nie zajmują, gdyż to zostawiają do kompetencji kancelarii prawnych. Gdy z racji ustawy inicjatywa upadnie i tak będziemy zajmować się edukacją prawną w zakresie spraw geodezyjnych. Są one wyjątkowo trudną materią – twierdzi Ludwik Węgrzyn.
Jak realnie sprawdzi się system? Czas pokaże. Jego niedobory ma monitorować Rada Nieodpłatnej Pomocy Prawnej oraz Edukacji Prawnej, którą 3 września powołał minister sprawiedliwości. Podjął też działania zmierzające do wyłonienia jej składu zarówno spośród samorządów, jak i środowisk prawniczych. ©?
Krzywdzący podział środków
Udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej finansowane jest z budżetu państwa, z części będącej w dyspozycji wojewodów, poprzez udzielanie dotacji celowej (w aż 97 proc.). Samorządy realizację swoich zadań będą musiały finansować tylko w zakresie tych brakujących 3 proc. Mając na uwadze konieczność przygotowania stałego lokalu o odpowiednich standardach, np. bez barier architektonicznych dla osób starszych i niepełnosprawnych, oraz zapewnienia sprzętu biurowego i oprogramowania prawniczego dotacja może nie wystarczyć. Powiaty czy współpracujące z nimi gminy niedobory będą musiały pokryć z własnej kieszeni.
Powstaje więc pytanie, czy dla JST, która nie musi płacić, współpraca będzie miała jakikolwiek sens. Taka gmina będzie miała np. obowiązek zabezpieczenia lokalu pod kątem poufności danych osobowych, uniemożliwiając dostęp osobom nieupoważnionym. To m.in. przewidują założenia rozporządzenia, które jeszcze nie zostało wydane.
Według Wioletty Olszewskiej z Wydziału Komunikacji Społecznej i Promocji Biura Ministra Sprawiedliwości lokal powinien też zapewniać dostęp do sieci energetycznej, telefonicznej, teleinformatycznej, właściwe warunki oczekiwania osób chcących uzyskać nieodpłatną pomoc prawną oraz posiadać wyodrębnione pomieszczenie umożliwiające zachowanie dyskrecji przy udzielaniu pomocy. Sekretarz Związku Gmin Wiejskich RP Leszek Świętalski zauważa, że przy takich wymaganiach włodarze gmin będą musieli oceniać, czy ważniejsze jest dobro mieszkańców, czy kondycja finansowa ich jednostek. Może się zdarzyć tak, że starostowie pozostaną z problemem sami. Będą musieli zapewnić lokal u siebie w starostwie lub w poszczególnej gminie – jednak za odpłatnością za wynajem i korzystanie z infrastruktury.
Jak liczona jest wysokość dotacji
Podstawę ustaleń stanowi kwota bazowa. Kwota dotacji stanowi dwunastokrotność iloczynu kwoty bazowej i mnożnika, który oblicza się w ten sposób, że liczbę mieszkańców powiatu, przyjętą według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy o dwa lata, ustaloną przez prezesa GUS, dzieli się przez 25 000. Nie może być on mniejszy niż 2 i większy niż 35. Mnożnik wyrażony liczbą niecałkowitą zaokrągla się do liczby całkowitej w górę, jeżeli pierwsza cyfra po przecinku jest równa lub wyższa niż 5, albo w dół – jeżeli pierwsza cyfra po przecinku jest niższa niż 5. Kwota bazowa na 2016 rok wynosi 5150 zł.
Ile do wydania
W latach 2016–2025 maksymalny limit wydatków budżetu państwa na pomoc prawną wyniesie: 1 047 706 318 zł, z tym że w poszczególnych latach ma osiągnąć wartości odpowiednio:
w 2016 r. 94 183 200 zł
w 2017 r. 96 161 047 zł
w 2018 r. 98 565 074 zł
w 2019 r. 100 930 635 zł
w 2020 r. 103 352 971 zł
w 2021 r. 105 833 441 zł
w 2022 r. 108 373 444 zł
w 2023 r. 110 866 034 zł
w 2024 r. 113 415 953 zł
w 2025 r. 116 024 519 zł