Głęboka modernizacja KPA jest nieuzasadniona

Czy k.p.a., który ma już 55 lat, spełnia swoją funkcję?

Kodeks postępowania administracyjnego oceniam bardzo wysoko. To jest chyba jedno z niewielu osiągnięć polskiej myśli prawniczej, które zachowało swoją aktualność w zmienionych warunkach ustrojowych. Jest to głównie zasługa rozdziału pierwszego, czyli zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Tam, poza korektą związaną z ideologią - mam na myśli usunięcie praworządności socjalistycznej - w zasadzie wszystko pozostało tak jak było od roku 1960.

Kpa choć jest bardzo dobrym aktem prawnym z punktu widzenia jurysdykcyjnego, to jednak już z trudem dogania obecne stosunki społeczne. Coraz częściej słychać głosy, że akt ten potrzebuję głębokiej modernizacji. I taką zaproponował zespół prof. Kmieciaka.

Jestem przekonany, że k.p.a. może być z powodzeniem stosowany w obecnych warunkach ustrojowych Ponadto nie wiem co rozumieć pod podjęciem głębokiej modernizacji. Głębokie zmiany k.p.a. byłyby usprawiedliwione, gdy obecna regulacja nie odpowiadała przepisom konstytucji. Tymczasem w tym akcie nie dostrzegam żadnych przepisów, które by godziły w pryncypia ustrojowe. Wręcz przeciwnie uważam, że realizuje on wiele zasad konstytucyjnych, w tym dotyczącą dwuinstancyjności postępowania, która stanowi dla obywatela pewną gwarancję ustrojową .

Jednak k.p.a. nie spełnia wymagań unijnego prawa.

Faktycznie tu są pewne rozbieżności. Prawo unijne wymusiło bowiem na polskim ustawodawcy pewne rozwiązania proceduralne, które służą zapewnieniu efektywności prawa unijnego. Ja rozumiem, że procedury unijne - dotyczące przede wszystkim alokacji środków finansowych w ramach programów operacyjnych - są nieco inaczej uregulowane, ale to nie znaczy że w imię zapewnienia efektywności prawu unijnemu mają godzić w nasze standardy konstytucyjne. Wiele z nich możemy dostosować do naszych wymagań tak, by przynajmniej w jakimś stopniu były zgodne z konstytucją i naprawdę nie trzeba od razu robić olbrzymiej nowelizacji. Nie widzę też potrzeby zmiany przepisów tylko dlatego, że organy administracji publicznej źle je stosują. Przecież wydane przez nie decyzje podlegają nadzorowi sądowo-administracyjnemu i sądy sobie doskonale z tym radzą. Niestety w Polsce często jest popełniany ten błąd, że zamiast zwiększać lub ujednolicać nadzór nad organami publicznymi i w ten sposób wymusić na nich stosowanie przepisów proceduralnych lub prawa materialnego zgodnie z ich duchem i literą, to zmienia się ustawy. Uważam to za duży błąd strukturalny.

A efektywność kodeksu. Ponoć tu także jest dużo do zrobienia?

Ten argument jest nadużywany. Przede wszystkim efektywność jest często utożsamiana z techniczna sprawnością, która nie jest jednak wartością konstytucyjną. Efektywności prawa proceduralnego nie da się osiągnąć wbrew lub kosztem praw konstytucyjnych. Zapewnianiu efektywności rozumianej jako rezultat wyważania interesu publicznego i interesu prawnego osoby służą w pierwszym rzędzie zasady ogólne k.p.a. Niekwestionowaną zasługą sądownictwa administracyjnego jest nadanie tym przepisom k.p.a. nowej treści, a następnie reinterpretowanie tych szczegółowych przepisów zgodnie z kanonami i standardami demokratycznego państwa prawnego. Orzecznictwo sądowe nadało przepisom k.p.a. takie znaczenia, przy których nie jest konieczna rozległa i gruntowna nowelizacja k.p.a. Ja generalnie nie jestem zwolennikiem gruntownych zmian procedury administracyjnej, , opowiadam się za drobnymi, ale dobrze przemyślanymi i wąsko zakreślonymi nowelizacjami. Przy czym chciałbym zaznaczyć, że wysoko oceniam pracę i raport przygotowany przez zespół prof. Kmieciaka. Jego autorzy próbują zdefiniować problemy, których według nich nie można rozwiązać w ramach obecnych przepisów. Z częścią tych wniosków się zgadzam, z innymi nie.

Na przestrzeni kilkudziesięciu lat kpa był akt ten wielokrotnie był nowelizowany. W prowadzono do niego wiele pustych przepisów, inne uchylano. Skomplikowano jego strukturę, niektóre artykuły są oznaczone dodatkowo literami czy oznaczone indeksem. To utrudnia procedurę, prowadzi więc jak twierdzi wiceprezes NSA prof. Drachal do patologii.

To proszę porównać zmiany w kpa, z tymi, które zostały dokonane w kodeksie postępowania cywilnego. Są nieporównywalne. Zmiany w kpa wbrew pozorom nie są ani liczne, ani skomplikowane. Dotyczą głównie doręczeń czy dokumentów w formie elektronicznej. Poza tym uchylono art. 160, to jedna poważniejszych zmian, która się zresztą wiązała z nowelizacją kodeksu cywilnego. Moim zdaniem dotychczasowe nowelizacje nie spowodowały, że stosowanie i interpretacja kodeksu jest utrudnione lub że k.p.a. jest aktem wewnętrznie sprzecznym. Jakby nie patrzeć podstawowe przepisy, m.in. dotyczące udziału stron w postępowaniu, postępowania dowodowego, decyzji, pomijając formę elektroniczną, terminu załatwiania spraw, postępowania odwoławczego, postepowań nadzwyczajnych nie uległy jakimś zasadniczym zmianom. Filozofia k.p.a została utrzymana. Tak więc nie zgadzam się z argumentem, że dotychczasowe nowelizacji skomplikowały procedurę. Tylko jedna z nich tak naprawę jest problemem. Otóż ustawodawca wprowadził do k.p.a. taką instytucję, jak przewlekłość postępowania administracyjnego. Jest to rozwiązanie absolutnie niesystemowe . Niestety zostało wprowadzone przez złe odczytanie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Efekt jest taki, że doktryna prawa i orzecznictwo sądowe się zastanawiają jaka jest różnica między niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. a przewlekłością. Owa przewlekłość to jest proceduralny absurd.

Odpowiedzią na bezczynność i opieszałość organów ma być instytucja milczącej zgody, która będzie miała zastosowanie, gdy organ nie wyda decyzji w terminie. Jak pan ocenia tę propozycję?

To rozwiązanie, które po części wymusiła Unia Europejska, akceptuję. Przy czym trzeba jeszcze zdefiniować w jakich zakresach i sprawach ma być stosowana. To wymaga dokładnej analizy. Popieram też projektowane uregulowania dotyczące postępowania w sprawach masowych i wprowadzenie umowy administracyjnej, która ma być alternatywa dla decyzji. Dziwię się , że wcześniej o niej nie pomyślano.

A co z możliwością wyrażania stanowiska przez osoby, których formalnie sprawa nie dotyczy?

Nie byłbym przekonany, choć jest to nawiązanie do przepisów z okresu międzywojennego. Tu jednak pojawia się problem jak rozumieć interes prawny. Moim zdaniem pojęcie interesu prawnego nie powinno być generalizowane przez organy i sądy. Tzn. w zależności od okoliczności, status strony przyznać bez szkody osobie, której decyzja formalnie nie dotyczy. Jednak odradzałbym wprowadzanie do k.pa. rozwiązania umożliwiającego wyrażanie zgody dla podmiotu nie związanego ze sprawą. Powód? Np. mogłoby być ono nadużywane przez organizacje, które pod płaszczykiem interesu prawnego chciałyby uczestniczyć w postępowaniu dla własnych korzyści. To może doprowadzić do przewlekłości postępowań.

Jest Pan też przeciwnikiem decyzji generalnych. A taka instytucja, jak pokazała chociażby sprawa dopalaczy, by się przydała.

Tu niestety pojawia się problem, zresztą doskonale znany prawy europejskiemu dotyczący aktów normatywnych w sprawach indywidualnych. Zresztą ten problem pojawił się kilka lat temu w Sądzie Najwyższym. Otóż rozpatrywaliśmy sprawę dotyczącą charakteru prawnego obwieszczenia ministra minister energetyki. Naszym zdaniem nie był to akt powszechnie obowiązujący, ale jednocześnie nie mieliśmy wątpliwości, że nie jest to też akt indywidualny wydawany w trybie kpa. Wówczas powołaliśmy się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który przyjmuje koncepcję aktu, który stanowi wiązkę decyzji administracyjnych. Nie jest to decyzja administracyjna indywidualna, ale mieści się w niej tyle decyzji administracyjnych, ilu podmiotów ona dotyczy. To bardzo interesująca koncepcja, oczywiście argumentem przeciwko jej stosowaniu jest taki, że w tego typu decyzji nie ma dokładnie określonych - wymienionych z nazwy - adresatów. Stwierdziliśmy wówczas, że wprawdzie tych podmiotów nie wymieniono w obwieszczeniu imiennie, ale da się je wyraźnie zidentyfikować. To była próba – wiem że niedoskonała - reinterpretacji aktu generalnego. Natomiast wracając do pytania. Wprowadzenie do k.pa. decyzji generalnej uważam za nieuzasadnione. Dlaczego? Otóż pojawia się kwestia chociażby zagwarantowania zasady udziału stron w postępowaniu. Niestety ona w takim przypadku nie zadziała. Pojawia się też problem z doręczaniem decyzji, odwołania od niej i wiele, wiele innych. Tych problemów nie da się rozwiązać wprowadzając rozdział o decyzji generalnej do k.p.a. Dla mnie – być może z racji obecnie zajmowanego stanowiska - ważne jest przestrzeganie konstytucji, która stanowi, że prawa i obowiązki obywateli, w tym proceduralne, mają być regulowane normami ustawowymi Ponadto chciałbym podkreślić, że postępowanie administracyjne służy głównie ochronie praw i wolności jednostki.

Prawo musi być proste, jednoznaczne, zrozumiałe i ma obejmować tylko to, co jest niezbędne . Pana propozycja poprawiania kodeksu poprzez wykładnię raczej przeczy tej zasadzie prawa rzymskiego, którą studenci prawa poznają już na pierwszym roku studiów?

To są pewne problemy filozoficzne dotyczące istoty prawa. Ja wcale nie uważam, że prawo powinno być ostatecznie jasne i nie budzące żadnych wątpliwości, przy czym wyjątek stanowi tylko prawo karne. Należy zostawić pewien margines interpretacji organom i sądom. Ponadto moim zdaniem istnieją pewne dziedziny, gdzie nie da się uregulować przepisów w taki sposób, że z ich odczytaniem nie będą mieli problemów zarówno prawnicy i jak i obywatele. Weźmy chociażby np. dochody nieujawnione. Wydaje się, że jest to pojęcie oczywiste, a proszę zobaczyć jak różne są różnie z tym zagadnieniem radzą sobie sądy administracyjne. To wcale nie oznacza jednak, że dochód nieujawniony powinien być skonkretyzowany, bo jeśli byśmy przyjęli taką sztywną definicję, to należałoby w niej wyliczyć wszystkie przypadki, w jakich mamy do czynienia z dochodem nieujawnionym. Tego nie da się po prostu zrobić. Po drugie z mojej praktyki sędziowskiej paradoksalnie wynika, że im więcej mamy przepisów szczegółowych, tym są częstsze przypadki ich obchodzenia. Zresztą co tu dużo mówić. Całe prawo konkurencji w USA opiera się na jednym artykule prawa Shermana, który zakazuje nadużywania pozycji dominującej i nie ma potrzeby wyliczania konkretnych przypadków nadużywania pozycji dominującej .

Jednak nasze młyny sprawiedliwości mielą powoli.

Ale to nie dotyczy sądów administracyjnych. Wg sprawozdania prezesa NSA średni czas oczekiwania przed sądami wojewódzkimi wynosi od 3 do 4 miesięcy.
Podaje Pan średnią, tymczasem zdarzają się sprawy ciągnące się latami. Co więcej Polacy miesiącami czekają na wydanie decyzji przez urząd, choć terminy instrukcyjne są krótkie.
Przepisy mówią wyraźnie, że urząd na załatwienie sprawy ma miesiąc i dwa miesiące w sprawach zawiłych i tych terminów powinien przestrzegać. Ponadto sprawy nie wymagające zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwiane niezwłocznie…

Tylko co to oznacza niezwłocznie…

Bez względnej zwłoki. A na poważnie, rozumiem, że z punktu widzenia obywatela czy strony postępowania chodzi o to, by ich sprawy były załatwione szybko, a nie w ostatnim dniu terminu. Mechanizm umożliwiający i zapewniający terminowe wydawanie decyzji jest określony wyraźnie w k.p.a., tylko organy mają problemy z dostosowaniem się do jego wymagań. . Co więcej, obywatel może zażądać odszkodowania, gdy poniósł szkodę, bo urząd nie podjął decyzji w terminie lub wydał ją z naruszeniem prawa. Efektywność mechanizmu odszkodowawczego nie jest chyba jednak imponującą; być może problem tkwi w wysokości zasądzanych odszkodowań, które nie skłaniają administracji publicznej do załatwiania spraw w terminie i zgodnie z literą prawa.

Reforma k.p.a. też spowodować obniżenie kosztów postępowania administracyjnego. Czy ten argument też Pana nie przekonuje?

Przekonuje, tylko że moim zdaniem problemy związane z przewlekłością postępowania czy wydawaniem błędnych decyzji, bo to te negatywne zjawiska generują koszty, wcale nie muszą być pokłosiem obecnie obowiązującego k.p.a. Mogą wynikać z przepisów szczególnych prawa materialnego, chociażby budowlanego czy ochrony środowiska. Wina może więc leżeć po stronie ustawodawcy, który poza k.p.a. przyjął pewne rozwiązania powodujące, że procedura administracyjna w tych sprawach jest nieefektywna i kosztowna. Moim zdaniem zespół przygotowujący reformę kodeksu powinien to rozważyć.