Subskrybuj nas na Youtube
Mamy do czynienia z precedensem, który, wyrażam taką nadzieję, będzie wpływał na dalsze dyskusje dotyczące powoływania osób na ważne funkcje państwowe, w tym na stanowiska sędziów TK.
Mamy nowego rzecznika praw obywatelskich, w poprzedni piątek Senat wyraził zgodę (41 głosów za, 39 przeciw, 2 wstrzymujące się) na wybór dr. Adama Bodnara dokonany wcześniej przez Sejm. Poza życzeniami dla nowego RPO: powodzenia w realizacji misji – ochronie praw człowieka, warto ten akt ocenić z punktu widzenia procedur wyborczych. Zrodził się bowiem precedens, który, wyrażam taką nadzieję, będzie wpływał na nasze dalsze dyskusje dotyczące powoływania osób na ważne funkcje państwowe, w tym na stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a wybory pięciu sędziów dokonają się w najbliższym czasie.
Wybór osób na różne stanowiska państwowe dokonuje się w sposób polityczny (często wybiera parlament). Jednak choć polityka ma wpływ, to wydaje się bezdyskusyjne, że kandydaci, np. na różnych rzeczników: praw obywatelskich, praw dziecka, ochrony danych osobowych czy kandydaci na sędziów Trybunału Konstytucyjnego, powinni przede wszystkim spełniać wysokie kryteria merytoryczne oraz dotyczące charakteru (w przypadku sędziów TK, odpowiednio stosowana ustawa o Sądzie Najwyższym mówi o „nieskazitelnym charakterze”). Chodzi więc o to, żeby politycy chcieli i potrafili identyfikować merytorycznie najlepszych z najlepszych, i dopiero spośród takiej grupy pretendentów dokonywali wyboru oficjalnych kandydatów i zwycięzcy.
To, co wydaje się oczywiste, w praktyce przysparza trudności. Prawo bowiem najczęściej o kwalifikacjach wypowiada się generalnie i bardzo ogólnie, wszystko więc pozostawione jest praktyce, zwyczajowi parlamentarnemu. A z tym bywa różnie, czasem dobrze, a czasem źle.
Kandydaci społeczni
Dlaczego wybory obecnego RPO były szczególne? Z kilku powodów. Został on zgłoszony na kilka tygodni przed wszczęciem oficjalnych procedur jako tzw. kandydat obywatelski, czego nie przewiduje prawo. Był zatem w rzeczywistości pretendentem do bycia kandydatem, którym staje się osoba zgłoszona przez uprawnionego wnioskodawcę – grupę posłów, prezydium Sejmu. Doktora Bodnara „zgłosiły” organizacje pozarządowe, które zorganizowały mu coś na kształt kampanii wyborczej (szczegóły można prześledzić na stronie Naszrzecznik.pl oraz profilu w portalu Facebook). Poparcie, poza inicjatorami, wyraziły zarówno liczne organizacje (ponad 60), jak i osoby indywidualne, w tym takie, jak rektor Uniwersytetu Warszawskiego prof. UW Marcin Pałys, prezes Naczelnej Rady Adwokackiej Andrzej Zwara czy prof. Fryderyk Zoll.
Sam pretendent przedstawił swój program, w którym dość szczegółowo opisał swoje plany, w tym na nowe działania, uzupełniające dotychczasowy dorobek rzeczników – chodzi głównie o regularne spotkania we wszystkich województwach z przedstawicielami organizacji obywatelskich, jak i szersze wykorzystywanie w działaniach rzecznika litygacji strategicznej jako metody zmiany rzeczywistości społecznej (wszczynanie postępowań i przyłączanie się do nich). Program został udostępniony w internecie i każdy mógł się z nim zapoznać.
Wreszcie dyskusja o pretendencie, a po zgłoszeniu jego kandydatury przez grupy posłów, o oficjalnym kandydacie, była wyjątkowo długa i szczegółowa. Kandydat udzielił licznych wywiadów, ukazało się na jego temat wiele artykułów, felietonów o różnym wydźwięku, od analizujących jego kwalifikacje, przygotowanie, doświadczenie, po ataki personalne i niewybredne zarzuty. W parlamencie odbyły się bardzo szczegółowe przesłuchania kandydata, w tym nie tylko przed komisjami Sejmu i Senatu, co przewiduje procedura, ale i w ramach spotkań z klubami parlamentarnymi.
Kandydat wziął także udział w procedurach społecznego monitoringu wyborów (OMX RPO), wypełnił szczegółowy kwestionariusz kandydata oraz wziął udział w otwartym wysłuchaniu publicznym, podczas którego odpowiadał na liczne pytania uczestników spotkania, w tym przedstawicieli organizacji społecznych i mediów. Wydarzeń tych było tyle, że najpierw pretendent, a potem kandydat, nie był anonimowy, jego życiorys, dokonania zawodowe oraz poglądy (te ostatnie także dzięki kontrowersjom, jakie wzbudziły) były poddane szczegółowej ocenie. Dla porównania można przypomnieć, że na temat kontrkandydatki dra Bodnara, pani Zofii Romaszewskiej, ukazało się znacznie mniej informacji, po raz kolejny (było tak też w 2010 r.) odmówiła ona udziału w procedurach społecznego monitoringu wyborów, w tym w otwartym wysłuchaniu publicznym (mniejsza liczba publikacji zapewne była związana z faktem, że była kandydatką opozycji, jednak odmowa udziału w otwartym spotkaniu organizowanym przez organizacje obywatelskie kandydatki na funkcję RPO może dziwić).
Właściwie wszystko co wyżej opisałem, było w pewnej mierze nowe – wczesny termin i sposób zgłoszenia pretendenta do roli kandydata – przez organizacje społeczne, przedstawienie przez niego szczegółowego programu na piśmie, wielość analiz medialnych, liczba wysłuchań i ich szczegółowość. I choć ostateczny wybór Sejmu i Senatu był oczywiście polityczny, to odbyła się wcześniej poważna merytoryczna debata na temat kandydata i jego kompetencji. Nowy rzecznik jest także osobą, która problematyką ochrony praw człowieka zajmuje się od lat, zarówno w Polsce, jak i na arenie międzynarodowej, zarówno praktycznie, jak i teoretycznie, naukowo.
Warto przy tej okazji wspomnieć, że kilka miesięcy wcześniej odbyły się wybory generalnego inspektora ochrony danych osobowych, których przebieg był zgoła inny. Tu także (po raz pierwszy) swego kandydata ogłosiły przed rozpoczęciem oficjalnych procedur organizacje obywatelskie – był nim radca prawny Mirosław Wróblewski, wieloletni pracownik (w randze dyrektora) biura RPO. Społeczne wskazanie znalazło uznanie w klubie Platformy Obywatelskiej, który zgłosił dyr. Wróblewskiego jako oficjalnego kandydata. Jednak po jakimś czasie, wedle doniesień medialnych, poproszono go o wycofanie kandydatury bez uzasadnienia tej decyzji.
Kolejna kandydatka, dr Edyta Bielak-Jomaa, nie znana wcześniej szerszej publiczności, prócz uczestnictwa w procedurach parlamentarnych, była także otwarta na działania społecznego monitoringu, w tym udział w kilkugodzinnym otwartym wysłuchaniu publicznym. Specjalistka prawa pracy, choć szeroko odnosiła się do pytań i przedstawiała swoje poglądy, to sama przyznawała, że jej zainteresowanie ochroną danych osobowych jest stosunkowo świeże (ponad dwa lata), nie ma doświadczenia w stosowaniu prawa ani zarządzaniu instytucjami i ludźmi.
Wyjątek czy reguła?
Obie opisane sytuacje pokazują, że inicjatywa społeczna – zgłoszenia pretendenta do roli kandydata – ma sens. W obu przypadkach osoby wskazane przez organizacje obywatelskie uzyskały nominację parlamentarną (choć w przypadku GIODO de facto później wycofaną). Można zadać pytanie, czy te dobre doświadczenia nie powinny zachęcać do podobnych inicjatyw w następnych latach? Nie tylko dotyczących różnych rzeczników (zapewne i w przyszłości organizacje obywatelskie zachęcone tegorocznym powodzeniem będą zgłaszały społecznych kandydatów, może także różne środowiska kandydatów konkurencyjnych). Ale także dotyczących wyborów na inne ważne funkcje publiczne.
Podobne rozwiązania są od lat proponowane w odniesieniu do wyborów sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Chodzi o to, by pretendentów do roli kandydata na sędziego TK zgłaszały środowiska profesjonalne – m.in. Zgromadzenia Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, rady wydziałów prawa, Krajowa Rada Sądownictwa, Krajowa Rada Prokuratury, samorządy zawodów prawniczych.
Te postulaty (formułowane już prawie od 10 lat, m.in. przez organizacje prowadzące projekt monitorowania wyborów OMX TK, przez byłych prezesów trybunału, przez Naczelną Radę Adwokacką i inne instytucje) znalazły odzwierciedlenie w projekcie nowej ustawy o TK, która przygotowana przez trybunał, po zmianach, została wniesiona do Sejmu przez prezydenta. Jednak w parlamencie propozycji tej nie zaakceptowano, choć walka o nią trwała (Sejm propozycję odrzucił, Senat przywrócił, Sejm ponownie odrzucił). Mimo że i tak to politycy, parlamentarzyści, decydują o tym, kto będzie kandydatem i kogo parlament wybierze, nie zgodzili się oni, by na mocy ustawy środowiska profesjonalne kandydatów im sugerowały. Wielka szkoda, była to szansa na bardziej przemyślane wybory, na uaktywnienie debaty nad kandydaturami. Dla porządku trzeba wspomnieć, że formułowano przy okazji obiekcje konstytucyjne, twierdząc, że konstytucja nic o zgłaszaniu „kandydatów na kandydatów” nie mówi. Zgadzam się jednak z głosami, że są one nieuzasadnione, bowiem proponowane zapisy w niczym Sejmu nie ograniczały, nie zmniejszały roli Sejmu w wyborze.
Czy jednak nie warto rozważyć, by tropem precedensowych wyborów GIODO i RPO, pretendentów do roli sędziów TK jednak zgłaszały, w sposób nieoficjalny (bez podstawy ustawowej), różne środowiska profesjonalne? Tak zrobiła Naczelna Rada Adwokacka, która zapowiedziała społeczne zgłoszenie parlamentarzystom kandydatury prof. Piotra Kardasa, adwokata. Wydaje się, że to ciekawa inicjatywa warta dyskusji środowiskowej. Lepiej bowiem byłoby, gdyby takich „społecznych” kandydatów pojawiało się więcej (choć wydaje się, że samorządy prawnicze, czy rady wydziałów prawa, instytucje niezależne, mają tu większe pole do działania niż organy państwowe, jak Krajowa Rada Sądownictwa, którym można by postawić zarzut działania bez podstawy prawnej).
Czemu ma służyć wczesne zgłaszanie pretendentów do roli kandydatów przez środowiska profesjonalne? Temu, by poznać „najlepszych z najlepszych”, by ocenić i przeanalizować ich kompetencje. Rola i władza sędziów TK jest bardzo duża, kandydaci do tej funkcji powinni nie tylko być pierwszymi wśród równych, powinni także poddać się społecznej debacie na swój temat, także z ryzykiem krytyki, zdań niepochlebnych, analizy przeszłości.
Tegoroczny wyścig z czasem
Wszystkie te uwagi nabierają szczególnego znaczenia w obliczu nadchodzących wyborów do Trybunału Konstytucyjnego. Nowa ustawa o TK opublikowana została 30 lipca, a wejdzie w życie 30 sierpnia tego roku. Wtedy to zacznie się wyścig z czasem, bowiem ustawa przewiduje (art. 137), że w przypadku sędziów TK, których kadencja upływa w 2015 r., termin na złożenie wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego wynosi 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy. A zatem kandydatów na 5 stanowisk sędziowskich będzie można zgłaszać do końca września, a ostatnie posiedzenie Sejmu planowane jest na 8-9 października. Trzeba w tym czasie ogłosić druk sejmowy z kandydatami, zorganizować posiedzenie Sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, która opiniuje kandydatów oraz przeprowadzić głosowanie plenarne.
Są takie precedensy, procedura wyborów sędziów TK w jednej z tur głosowania w 2006 r. trwała 8 dni (licząc od dnia ogłoszenia 1 grudnia do dnia wyboru 8 grudnia). Jednak taki czas nie pozwala na rzetelną debatę publiczną nad kandydaturami (czego wybory z 2006 r. zresztą dowodzą, bo w takim przyspieszonym trybie wybrana kandydatka wzbudziła post factum poważne wątpliwości, odebranie od niej przyrzeczenia przez prezydenta odwołano, doszło do niego dopiero po trzech miesiącach 6 marca 2007 r., a już 21 marca Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK stwierdziło wygaśnięcie mandatu).
Jeśli zatem obecny Sejm miałby dokonać wyboru pięciu sędziów (a takie są polityczne decyzje), opinia publiczna powinna poznać kandydatów znacznie wcześniej, najpóźniej na początku września, kiedy można ich już oficjalnie zgłaszać, a nie w końcu września, kiedy termin zgłaszania będzie się kończył. Nic nie stoi także na przeszkodzie, by kluby parlamentarne, które de facto zgłaszają kandydatów (formalnie może to zrobić co najmniej 50 posłów i Prezydium Sejmu) już wcześniej nieoficjalnie ogłosiły, kogo zamierzają zgłosić. Pozwoli to na analizę sylwetek kandydatów.
Póki co żaden klub parlamentarny nie odpowiedział na apel organizacji prowadzących monitoring wyborów sędziów TK (Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Polska Sekcja Międzynarodowej Komisji Prawników, INPRIS, ten ostatni działania projektu OMX podejmuje w ramach dotacji programu Obywatele dla Demokracji, finansowanego z Funduszy EOG), by poinformować opinię publiczną o planowanych kandydatach. Choć istnieje nieoficjalna giełda nazwisk, to jednak tego typu wiadomości mają więcej z plotki niż poważnej debaty o kandydatach. Aż dziw, że sprawą nie interesują się żywo media. Ciągle nie doceniamy roli wyborów sędziów TK. Sprawa, która np. w USA przyciąga uwagę całego kraju (tam prezydent i senat wybierają 9 sędziów Sądu Najwyższego, w pewnej mierze odpowiednika naszego TK) w Polsce ma szansę przejść niemal niezauważona, także z powodu napiętego kalendarza wyborczego. Oby tak się nie stało!
Rekomendacje
Udział pozapolitycznych gremiów opiniotwórczych w proponowaniu kandydatów oraz ich opiniowaniu (w: Wybory sędziów do Trybunału Konstytucyjnego, INPRIS 2010, Rekomendacje, s. 15, www.inpris.pl).
Należy zwiększyć udział niepolitycznych gremiów w wyborze sędziów TK. Może się to dokonać poprzez odpowiednie zmiany prawa (proponowane już w przeszłości, ale dotychczas nieuchwalone), ale także poprzez zmianę praktyki w obecnym stanie prawnym. Wszystkie poniższe rekomendacje można wprowadzić w życie bez zmian prawa. Doświadczenie pokazuje, iż praktyka w ramach tych samych przepisów bywa odmienna.
Organy Sejmu powinny być otwarte (oczywiście przy poszanowaniu ich niezależności i autonomii ich decyzji) na współpracę ze środowiskami prawniczymi (środowiskami naukowymi, m.in.: rady wydziałów prawa czy senaty uczelni, Instytut Nauk Prawnych PAN, oraz środowiskami zawodowymi, m.in.: Krajowa Rada Sądownictwa, Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”, Zgromadzenia Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, korporacje adwokatów, notariuszy, radców prawnych).
Organy Sejmu powinny się zwracać do wybranych prawniczych środowisk naukowych i zawodowych z prośbą o przedstawienie listy ewentualnych kandydatów na sędziów TK (osób wyróżniających się w tych środowiskach wiedzą prawniczą, mających niekwestionowany autorytet naukowy czy zawodowy). Spośród tych osób wyboru kandydata mogłyby dokonywać kluby poselskie czy prezydium Sejmu.
Organy Sejmu powinny się także zwracać do wybranych środowisk prawniczych z prośbą o ocenę kwalifikacji kandydatów proponowanych przez wnioskodawców (pod kątem wyróżniania się przez nich wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym oraz kwalifikacjami etycznymi). Opinia taka oczywiście nie byłaby wiążąca, umożliwiałaby natomiast posłom zapoznanie się z poglądem specjalistów.
Organy Sejmu powinny także, wzorem Krajowej Rady Sądownictwa, organizującej przesłuchania kandydatów na stanowisko prokuratora generalnego, zapraszać przedstawicieli zainteresowanych środowisk prawniczych na otwarte posiedzenia Sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, których przedmiotem jest ocena kandydatów na sędziów.
Rola i władza sędziów TK jest bardzo duża, kandydaci do tej funkcji powinni nie tylko być pierwszymi wśród równych, powinni także poddać się społecznej debacie na swój temat, także z ryzykiem krytyki, zdań niepochlebnych, analizy przeszłości
Przedstawiony przez prezydenta RP projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
Art. 19. 1. Nie później niż 6 miesięcy przed upływem kadencji sędziego Trybunału Marszałek Sejmu, w formie obwieszczenia ogłoszonego w Monitorze Polskim, informuje o możliwości zgłaszania osób, spośród których mogą być następnie zgłaszani kandydaci na sędziego Trybunału.
2. W terminie 2 miesięcy od ogłoszenia obwieszczenia do Marszałka Sejmu mogą być zgłaszane osoby spełniające wymagania wymienione w art. 18.
Art. 20. 1. Prawo zgłaszania osób, o których mowa w art. 19, przysługuje: grupie co najmniej 15 posłów, Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Sądu Najwyższego; Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego; Krajowej Radzie Sądownictwa; Krajowej Radzie Prokuratury; właściwym ogólnokrajowym organom samorządu zawodowego adwokatów, radców prawnych oraz notariuszy; radom wydziałów prawa uczelni, uprawnionym do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk prawnych, radzie naukowej Instytutu Nauk Prawnych i Komitetowi Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk oraz Komisji Prawniczej Polskiej Akademii Umiejętności.
2. Uprawniony podmiot może zgłosić jedną osobę na jedno stanowisko sędziego Trybunału. Do każdego zgłoszenia należy dołączyć uzasadnienie oraz zgodę osoby zgłaszanej. [...]
Art. 22. 1. Marszałek Sejmu, nie później niż 3 miesiące przed upływem kadencji sędziego Trybunału, przekazuje posłom oraz podaje do publicznej wiadomości listę osób, spośród których mogą być zgłaszani kandydaci na sędziego Trybunału, zwaną dalej „listą”.
2. Na liście zamieszcza się, w kolejności alfabetycznej, nazwisko i imię zgłoszonej osoby wraz z informacją o podmiocie zgłaszającym oraz uzasadnieniem, o którym mowa w art. 20 ust. 2.
Art. 23. 1. Prawo zgłaszania kandydatów na sędziego Trybunału, spośród osób umieszczonych na liście, przysługuje Prezydium Sejmu oraz grupie co najmniej 50 posłów.
2. Zgłoszenie kandydata następuje nie później niż 2 miesiące przed upływem kadencji sędziego Trybunału.
Prawo najczęściej o kwalifikacjach wypowiada się generalnie i bardzo ogólnie, wszystko więc pozostawione jest praktyce, zwyczajowi parlamentarnemu. A z tym bywa różnie
