Subskrybuj nas na Youtube
Rada Ministrów de facto swobodnie decyduje o budżecie wymiaru sprawiedliwości. Czy da się to pogodzić z konstytucyjną zasadą, że sędziowie i trybunały są niezależne od innych władz?
/>
Na to pytanie będzie musiał odpowiedzieć Trybunał Konstytucyjny. Rzecznik praw obywatelskich złożyła bowiem do niego wniosek o zbadanie przepisów ustawy okołobudżetowej, której efektem było m.in. zamrożenie wynagrodzeń w wymiarze sprawiedliwości. Profesor Irena Lipowicz występuje jednak nie tylko w obronie autonomii budżetowej sądów i trybunału, lecz także urzędu, który piastuje. Twierdzi, że Rada Ministrów nie powinna w sposób arbitralny decydować również o zmianach w budżecie RPO.
– To dobrze, że taki wniosek został złożony do TK. Rozstrzygnięcie, jakie zapadnie na jego skutek, będzie niezwykle ciekawe – przewiduje prof. Marek Chmaj, konstytucjonalista z Uniwersytetu Humanistycznospołecznego SWPS.
Jak dodaje, trybunał będzie musiał rozstrzygnąć nie tylko, czy naruszona została niezależność niektórych podmiotów mających autonomię budżetową, lecz także odnieść się do praktyki uchwalania ustaw okołobudżetowych i stwierdzić, czy jest ona prawidłowa.
Naruszana autonomia
Zasady uchwalania budżetu zostały zawarte w ustawie o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Zgodnie z jej art. 139 ust. 2 minister finansów włącza do projektu ustawy budżetowej dochody i wydatki m.in. TK, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, sądów powszechnych oraz rzecznika praw obywatelskich. Wszystkie te organy mają jednak autonomię budżetową. W związku z tym doktryna stoi na stanowisku, że ani minister finansów, ani Rada Ministrów nie mogą modyfikować projektowanych przez nie wydatków i dochodów (może to robić tylko Sejm). Co więcej – niektórym z organów wymienionych w tym przepisie konstytucja wprost przyznaje niezależność od innych organów państwowych. W tej grupie są sądy, trybunały oraz rzecznik praw obywatelskich (art. 173 oraz 210 ustawy zasadniczej).
Tymczasem zdaniem prof. Lipowicz autonomia ta od kilku lat jest naruszana przez rząd. Ma to się dziać za sprawą uchwalanych przez Radę Ministrów co roku, począwszy od 2011, ustaw okołobudżetowych. Ich efektem jest m.in. brak waloryzacji wynagrodzeń większej części pracowników budżetowych, a w tym pracowników sądów, biura TK oraz biura RPO. Prof. Lipowicz uważa, że stanowi to obejście art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Co gorsza – działanie to nie ma charakteru incydentalnego, „lecz stanowi już stały i trwały element procedury uchwalania budżetów jednostek wymienionych w tym przepisie”.
– Rzeczywiście, od kilku lat można zaobserwować taką praktykę rządu. Nie jest ona do końca prawidłowa, mimo to ten argument RPO wydaje się nietrafiony. Trybunał bowiem nie bada poziomej zgodności aktów normatywnych, a w tym przypadku musiałby zbadać zgodność ustawy okołobudżetowej z ustawą o finansach publicznych – ocenia prof. Chmaj.
Ale to niejedyny argument, który pojawia się we wniosku RPO. Profesor Lipowicz podnosi też, że po uchwaleniu ustawy okołobudżetowej prace nad projektami dochodów i wydatków poszczególnych organów mają na celu jedynie dostosowanie ich do wymogów tejże ustawy.
„Dyskusja parlamentarna o rzeczywistych potrzebach budżetowych poszczególnych organów staje się więc bezprzedmiotowa” – czytamy w uzasadnieniu wniosku. A tego nie da się pogodzić z wyrażoną w art. 173 oraz 210 konstytucji niezależnością sądów, trybunału oraz RPO. No bo o jakiej tu niezależności mowa, skoro władza wykonawcza w sposób zupełnie arbitralny podejmuje kluczowe decyzje dotyczące finansów tych organów i nawet nie pyta ich, jakie mają potrzeby budżetowe?
Podobnie uważa Łukasz Piebiak, członek zarządu Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”.
– Środowisko sędziowskie nie od dziś zwraca uwagę na to, że władza wykonawcza nie liczy się z jego zdaniem, jego potrzebami. Dlatego też cieszymy się, że problem ten zauważył również rzecznik praw obywatelskich – zauważa sędzia.
Rząd przesadza
Irena Lipowicz nie kwestionuje przy tym szczególnej roli, która przypada Radzie Ministrów w procesie tworzenia budżetu. Zgodnie z konstytucją to ona ma wyłączną inicjatywę ustawodawczą w tym zakresie. Kieruje też wykonaniem budżetu oraz prowadzi gospodarkę finansową państwa. Mimo to RPO uważa, że rząd, wykonując te uprawnienia, czasami posuwa się za daleko.
Tak jest właśnie wówczas, gdy ustawą okołobudżetową wprowadza zmiany w przyjętych budżetach takich organów jak sądy, trybunały czy RPO. Profesor Lipowicz stoi na stanowisku, że władza wykonawcza w ten sposób zrównuje te organy z instytucjami jej podległymi. Świadczyć ma o tym chociażby to, że objęcie ich zakresem ustawy okołobudżetowej nie jest z nimi uprzednio konsultowane.
Tymczasem, jak podkreślono we wniosku, „automatyczne, bezrefleksyjne (bo nie uwzględniające skutków, jakie niosą w tym zakresie podejmowane kroki prawodawcze) i niepoprzedzone żadnymi konsultacjami włączenie sądów i trybunałów wymienionych w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz rzecznika praw pobywatelskich do podmiotów objętych ustawami okołobudżetowymi narusza zasadę ich niezależności”.
RPO chce, aby TK zbadał także ostatnią ustawę okołobużetową pod kątem zgodności jej zapisów z wynikającą z art. 2 konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego. Jednym z jej fundamentów jest zasada współdziałania władz. Zdaniem RPO takiego współdziałania nie ma przy uchwalaniu tego typu aktów.
Bez wsparcia
We wniosku zwrócono uwagę na fatalne skutki opisywanej praktyki. W przypadku RPO prowadzi to do ograniczenia możliwości wykonywania jego konstytucyjnych zadań. Profesor Lipowicz przypomina, że w ciągu ostatnich kilku lat na urząd, który sprawuje, zostały nałożone kolejne obowiązki, a nie poszło za tym wsparcie finansowe.
Podobnie sytuacja ma się z sądami. – Do sądów wpływa z roku na rok coraz więcej spraw. A ustawodawca robi niewiele, aby zapewnić im właściwą obsadę kadrową, która podołałaby tym wyzwaniom. Kto przyjdzie pracować do administracji sądowej, skoro pracy jest bardzo dużo, a pensje są na żenującym poziomie – przyznaje Łukasz Piebiak, podkreślając, że stan taki utrzymuje się od lat.
RPO uważa, że konstytucyjna zasada niezależności niektórych organów ma służyć zachowaniu ich atrybutów. W przypadku sądów chodzi o sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, w przypadku TK o badanie hierarchicznej zgodności norm prawnych, a w przypadku RPO o przestrzeganie praw jednostki. Tymczasem „żaden z tych organów nie może właściwie wypełniać tych konstytucyjnych zadań bez fachowego zaplecza (administracji sądowej, biura TK, biura RPO). Dla należytego wykonywania tych zadań zasadnicze znaczenie ma zaś m. in. odpowiednie zabezpieczenie finansowe tych jednostek” – podkreślono we wniosku.
Wniosek RPO to nie pierwsze pismo kwestionujące zgodność ustawy okołobudżetowej z konstytucją. W TK leży 18 pytań prawnych dotyczących tego aktu. Zadał je Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe, który ma wątpliwości, czy zamrożenie tą ustawą wynagrodzeń pracowników sądów nie narusza konstytucji.
Według RPO autonomia sądów i trybunałów jest od kilku lat naruszana przez rząd
