Procedura administracyjna jest jak uniform. Nie może być za ciasna

Za pomocą starych instrumentów ukształtowanych z pewnym naruszeniem proporcji w relacji obywatel – władza nie da się prowadzić efektywnego postępowania - mówi w wywiadzie dla DGP Janusz Drachal, wiceprezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Polacy nie ufają ani organom administracji publicznej, ani sądom administracyjnym. Skąd to się bierze?

Powodów jest wiele. Polacy przyzwyczaili się do tego, że mają pełne prawo do ochrony sądowej. Wychodzą więc z założenia, że każde rozstrzygnięcie władzy publicznej może być poddane sądowej kontroli, której wynik jest taki, że ostatecznie 22 proc. zaskarżanych decyzji jest niezgodnych z prawem. Wydaje się zatem naturalne, że zainteresowani z pewną rezerwą patrzą na działania administracji. Z zaufaniem do sądów jest zupełnie inaczej. Nie każdy ma z nimi do czynienia, w efekcie są postrzegane przez pryzmat tego, co wyczyta się w gazetach lub usłyszy się w radiu czy telewizji. Niestety media goniące za sensacją przede wszystkim nagłaśniają sprawy bulwersujące. W ten sposób zaczyna powstawać pewien stereotyp.

Jednak wizerunek organów i sądów kształtują nie tylko media. Postępowanie sądowoadministracyjne potrafi trwać latami.

Oczywiście. Obywatel idzie do sądu, mając nadzieję, że szybko otrzyma korzystne dla siebie rozstrzygnięcie, tymczasem to trwa, choćby z tej przyczyny, że postępowanie sądowe jest dwuinstancyjne. Ponadto się zdarza, choć nie są to jakieś porażające liczby w statystykach, że wyrok wydany w I instancji był nieprawidłowy. Zapewne to również kształtuje wyobrażenie na temat funkcjonowania sądów. Nie ulega też wątpliwości, że nasza procedura jest bardzo jurysdykcyjna, a organy prześcigają się we wzajemnym wytykaniu sobie błędów, zamiast coś z nimi zrobić. Poszczególne instancje administracyjne powinny korzystać z merytorycznych rozwiązań i dążyć do tego, aby jak najszybciej załatwić sprawę. Problem jest bardzo złożony, bo dotyka wielu kwestii. Prawda jest także taka, że im bardziej władza administracyjna ingeruje w nasze sprawy, tym większe jest niezadowolenie. Jednak powiedzmy sobie szczerze, ingerencja państwa przy obecnych stosunkach społecznych jest konieczna. Umiejętność administrowania państwem to też umiejętność wyważenia racji zarówno obywatela, jak i państwa. Z tym niestety są problemy.

Polska procedura administracyjna jest także sztywna.

Zgadza się. Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ ma do dyspozycji w zasadzie tylko dwa rozwiązania – może się z nami zgodzić i wydać pozytywną decyzję, albo negatywną. Stąd pomysł, aby wprowadzić do k.p.a. umowy administracyjne będące alternatywą dla decyzji. Są bowiem takie dziedziny, w których postrzeganie danej spawy tylko w czarnych i białych kolorach nie służy ani administracji publicznej, ani obywatelom. Tym bardziej że nic nie stoi na przeszkodzie, by relacje między organem a obywatelem ułożyć wedle innych, ogólnych zasad. Samorządy mogą być np. zainteresowane określonym typem zagospodarowania przestrzennego, ale pomysł niekoniecznie musi odpowiadać inwestorom, a przecież to ich obecność w gminie czy regionie wpływa na tempo rozwoju. Wobec tego jest pewien czynnik sprzyjający konsensusowi w tej sprawie. Oczywiście dotyczy to pewnej grupy spraw, np. nie można się umówić z organem co do wysokości podatków, bo te płacimy w określonym wymiarze. Umowa administracyjna pomiędzy organem a obywatelem ułatwiłaby załatwienie wielu spraw.

Przyznanie koncesji: Wybrali, zatwierdzili, więc muszą podpisać umowę

Urzędnicy mogą jednak nie stosować tego typu umów, gdyż będą się bali posądzenia o korupcję.

W prawie cywilnym od lat funkcjonują umowy i gdyby ich nie było, to cały ten obszar cywilnoprawny by zamarł. Administrując, trzeba być uczciwym, trzeba przestrzegać procedur, w czym pomogą rozbudowane zasady ogólne dotyczące umów administracyjnych zaproponowane przez zespół ekspertów powołany przez prezesa NSA.

A czy nie jest tak, że proponując umowy administracyjne, sędziowie robią prezent sami sobie? Czy nie jest to próba ograniczenia liczby spraw napływających do sądów pod płaszczykiem ułatwień dla obywateli i urzędów?

A czy idea państwa prawnego polega na tym, że sądy mają się uginać pod ciężarem spraw? Czy kampania na rzecz poszanowania prawa może być zakwalifikowana jako chęć sądów do uchylania się od rozpatrywania spraw? To byłoby chyba niedorzeczne. Prawda jest taka, że im mniej będzie spraw w sądach, tym lepiej będzie się żyło obywatelom, a sądy będą miały więcej czasu na rozpatrzenie spraw skomplikowanych. Ponadto to, że proponujemy umowę administracyjną, wcale nie oznacza, że do sądów administracyjnych trafi mniej spraw. Jeśli się okaże, że organ nie przystąpi do umowy albo strona nie będzie z niej zadowolona, to konsekwencją będzie decyzja administracyjna, która zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego.

Wprowadzona do postępowania sądowoadministracyjna procedura mediacyjna jak na razie przyniosła niewielkie efekty. Tak więc i umowa administracyjna, która jakby nie patrzeć, będzie musiała być poprzedzona mediacjami urzędu ze stroną, może się okazać niewypałem.

To już będzie zależało od organów i obywateli. My chcemy stworzyć im pewne możliwości. Procedura administracyjna ma to do siebie, że odgrywa rolę wtórną wobec przepisów prawa materialnego i tak jak uniform nie może być za ciasna. Przy czym drugi krok należy do organów państwa. Muszą one tak zmodyfikować przepisy prawa materialnego, aby włączyły możliwość mediacji. My chcemy poszerzyć możliwości procedowania, jednak to już nie od nas będzie zależało, czy wypełnią się one pozytywnymi efektami.

Dlaczego k.p.a. wymaga modyfikacji?

Wszystko potrzebuje reformy, a k.p.a., choć jest bardzo dobrym aktem prawnym z punktu widzenia jurysdykcyjnego, to jednak już z trudem dogania obecne stosunki społeczne. Kodeks został napisany w poprzedniej epoce, gdy rola państwa w dużej mierze sprowadzała się do reglamentacji dóbr, których zresztą notorycznie brakowało. Oczywiście uregulował on wiele innych kwestii, chociażby dotyczących terminów załatwiania spraw, dochodzenia pewnych roszczeń administracyjnych, uruchamiania trybów nadzwyczajnych, weryfikacji decyzji administracyjnych. Jednak czym innym jest dobre dzieło legislacji, a czymś innym jest jego obecna przydatność. Za pomocą starych instrumentów ukształtowanych z pewnym naruszeniem proporcji w relacji obywatel – władza nie da się prowadzić efektywnego postępowania. Tym bardziej że taka sama procedura obowiązuje w przypadku sprawy, gdzie wartość ewentualnego sporu opiewa na przysłowiową złotówkę, jak i miliony złotych. Wobec tego koniecznie trzeba wprowadzić uproszczone procedury, które można wykorzystać w sprawach niewymagających zastosowania całego arsenału środków prawnych, strategii dowodowej, powoływania świadków etc. Proszę pamiętać, że NSA patrzy na sprawność procedury administracyjnej trochę z pozycji dyrygenta. Obserwuje, jak jest ona wykonywana na dole przez organy załatwiające sprawy administracyjne, i my niestety wszyscy płacimy rachunek zarówno za niewydolność, jak i opieszałość administracji. To nie może pozostać bez echa. Akty międzynarodowe zobowiązują Polskę, aby postępowanie w sprawach administracyjnych odbywało się bez zbędnej zwłoki.

Odpowiedzią na bezczynność i opieszałość organów ma być instytucja milczącej zgody, która będzie miała zastosowanie, gdy organ nie wyda decyzji w terminie. Tymczasem Polacy już teraz gubią się w terminach instrukcyjnych wynikających z k.p.a. Może więc dochodzić do sytuacji, że Kowalski przekonany, iż jego sprawa została załatwiona w procedurze milczącej, rozpocznie budowę przysłowiowego płotu za wcześnie.

Jeżeli ktoś nie chce sobie obliczyć terminu, to ja wycofuję się z rozmowy na ten temat. Jakiś minimalny poziom wiedzy musi być. Jeśli ktoś chce budować sobie płot, to powinien mieć podstawową wiedzę na temat tego, co powinien zrobić, aby to zrobić zgodnie z przepisami. Ponadto ze świadomością prawną wśród Polaków wcale nie jest aż tak źle, jeżeli potrafią celnie wypunktować swoje zastrzeżenia pod adresem obowiązującego systemu prawnego. Nie musimy też każdego prowadzić za rękę, przy czym nie ulega wątpliwości, że należy w tym zakresie objąć opieką osoby, które obiektywnie nie są w stanie prowadzić swoich spraw. Instytucja fikcji pozytywnego załatwienia sprawy to nasza konstruktywna odpowiedź na bezczynność organów. Została ona przygotowana z myślą o ludziach, którzy miesiącami nie mogą doczekać się decyzji w ważnej dla nich sprawie. Tak więc nie mówmy, że wprowadzenie tej instytucji do porządku prawnego w jakiś sposób może skomplikować im życie.

Nie wszyscy są zwolennikami poważnej reformy k.p.a. Niektórzy twierdzą, że należy go poprawiać poprzez wykładnię. Czy to dobry pomysł?

Kodeks powinien być modyfikowany przez wykładnię i to się robi, ale są miejsca, gdzie te liny wykładni nie mogą być już bardziej napięte, bo za chwilę zaczną pękać. Trzeba koniecznie wymyślić nowe rozwiązanie. Musimy pamiętać, że prawo jest z istoty swej statyczne, a stosunki społeczne dynamicznie się zmieniają. Ponadto poprawianiem prawa przez wykładnię mogą zajmować się tylko sądy, szczególnie te najwyższej instancji, tymczasem urzędnicy – którzy są najbliżej ludzi – muszą się ściśle trzymać litery prawa. Praktycy od lat apelują o rozwiązania dyscyplinujące strony postępowania, jednak zespół nie wyszedł im, na przeciw i nie wprowadził opłat od wniesienia środków zaskarżenia odwołania czy w trybie nadzwyczajnym.

Dlaczego?

To jest skomplikowany problem. Trzeba pamiętać, że wprowadzenie jakichkolwiek środków dyscyplinujących musi być bardzo precyzyjne. Powinny one być dolegliwe dla tych, którzy zasypują organy zbędnymi wnioskami, a sądy skargami. Zarazem trzeba byłoby wprowadzić mechanizmy pomocy prawnej i zwolnienia od kosztów. Tymczasem tego typu zwolnienie generowałoby nowy tryb postępowania ze środkami zaskarżania i skargą do sądu administracyjnego włącznie. W efekcie mielibyśmy de facto w tej samej sprawie nie jedno, a wiele postępowań. Ponadto k.p.a. moim zdaniem nie jest dobrym miejscem na uregulowanie tej kwestii. Jednocześnie coraz częściej dostrzegana jest potrzeba wprowadzenia do prawa procesowego instytucji nadużycia prawa. Powinna ona umożliwić ocenę wniosku przy użyciu odpowiednich instrumentów prawnych, byśmy wiedzieli, czy mamy do czynienia z pieniaczami. A tych w Polsce nie brakuje, jeden zainteresowany jest w stanie wygenerować nawet kilka tysięcy skarg na działania organu, który nie udzielił mu np. informacji publicznej.

Na czym powinna polegać ta instytucja?

Tego typu przepisy powinny umożliwić wielką indywidualizację postępowań. Nie da się tu bowiem wprowadzić generalnych kryteriów – gdyby było inaczej, to już by one istniały. W niektórych krajach tego typu sytuacje załatwia się np. w ten sposób, że organ odmawia załatwienia wniosku, bo jako kolejny w tej samej sprawie nie służy i nie może się przyczynić do poprawy sytuacji prawnej strony postępowania.

NSA od lat walczy o podwyższenie wpisów od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym. Dlaczego ta kwestia jest taka istotna?

Faktycznie od lat składamy projekt w tej sprawie. Ma on na celu urealnienie opłat. Kiedy tworzyliśmy przepisy o kosztach, pewne rodzaje spraw, szczególnie z zakresu postępowania gospodarczego, nie były znane. Są to sprawy, których rozpatrzenie wiąże się z olbrzymimi wydatkami, tymczasem wpisy za nie są na bardzo niskim poziomie. Niestety, projekt w tej sprawie jest nie do przełknięcia dla tych, którzy decydują o państwie.

Dlaczego?

To już nie do mnie pytanie.

Oporu jakich środowisk się państwo obawiają, jeśli chodzi o reformę postępowania administracyjnego – prawników, sędziów? A może polityków, bo jakby nie patrzeć, to oni ostatecznie zdecydują o tym, czy k.p.a. czekają poważne zmiany, czy kolejne nowelizacje?

Nie myślimy w tych kategoriach. Zespół przygotował projekt reformy, który zgodnie z założeniami miał sprostać bardzo wysokim wymaganiom. Oczywiście to dopiero pierwszy etap prac nad reformą i na pewno nie uniknęliśmy błędów. Ewentualne uwagi krytyczne są dla nas cenne. Każdy merytoryczny głos w tej sprawie zostanie przeanalizowany. Oczywiście znajdą się tacy, którzy będą negować każdą propozycję, jednak na to nie mamy już wpływu.