Otrzymanie projektu na kilka dni lub nawet godzin przed upływem terminu zgłaszania uwag. Potem walka z czasem o wydanie przez samorząd prawniczy stanowiska, które na końcu i tak nawet w części nie jest uwzględnione. Oto realia opiniowania ustaw i rozporządzeń w polskiej procedurze legislacyjnej
Reklama
Andrzej Zwara prezes Naczelnej Rady Adwokackiej / Dziennik Gazeta Prawna
Jacek Skała przewodniczący Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP / Dziennik Gazeta Prawna
Dariusz Sałajewski prezes Krajowej Rady Radców Prawnych / Dziennik Gazeta Prawna
Waldemar Żurek sędzia, członek i rzecznik prasowy Krajowej Rady Sądownictwa / Dziennik Gazeta Prawna

Reklama
Monika Janus komornik, rzecznik prasowy Krajowej Rady Komorniczej / Dziennik Gazeta Prawna
Witold Pahl poseł PO, przewodniczący Komisji Nadzwyczajnej ds. zmian w kodyfikacjach / Dziennik Gazeta Prawna
OPINIE. Do szuflady albo do kosza
Trybunał Konstytucyjny już 10 lat temu w swoim orzecznictwie podkreślał, że „konsultacje właściwych projektów aktów normatywnych winny być´ nie »formalne«, lecz rzeczywiste” (wyrok z 18 stycznia 2005 r., K 15/03). Ponadto „współuczestnictwo określonych podmiotów, występujące we wskazanych formach, odnosi sie? do kształtowania treści aktów normatywnych w stadium prac przygotowawczych jeszcze przed wydaniem aktu. Zakłada ono nie tylko obowiązek zapewnienia przez organ prawotwórczy informacji o projekcie decyzji prawotwórczej, lecz równiez˙ dyskusje? o merytorycznej treści tego projektu, możliwość´ prezentowania różnych stanowisk, próby ich ujednolicania i wzajemnego dostosowywania do oczekiwań´ partnerów tej dyskusji – wreszcie wypracowanie ostatecznej, w miarę? możliwości wspólnej i optymalnej decyzji prawotwórczej” (to z kolei wyrok TK z 8 listopada 2005 r., SK 25/02).
Jednak – mimo tych wskazówek – zasady opiniowania aktów prawnych od lat budzą uzasadnione zastrzeżenia wielu środowisk, zwłaszcza prawniczych. Zdarza się bowiem, że dana regulacja jest negatywnie oceniana przez większość podmiotów biorących udział w konsultacjach, a i tak przepisy idą beztrosko swoją drogą do celu, przeważnie kończąc na Szucha.
A mogłoby być inaczej, gdyby politycy z większą uwagą wczytywali się w orzeczenia sądu konstytucyjnego i dążyli do dialogu ze środowiskami prawniczymi. Nie ma bowiem wątpliwości, że współdziałanie w toku procesu legislacyjnego z partnerami z zewnątrz wszystkim przyniosłoby korzyści. Dobre przepisy ułatwiają życie, a złe dużo kosztują. Szybkość zaś, na której tak zależy ustawodawcy, liczy się przy przysłowiowym łapaniu pcheł.
Problemu należy upatrywać w tym, iż brak jest zachowania właściwej proporcji między terminami a wagą spraw objętych procesem stanowienia prawa. Terminy są traktowane przez poszczególne resorty prowadzące nieco zbyt instrumentalnie, dlatego dla poważniejszych projektów ustaw nie przewiduje się właściwego czasu, jaki wymagałaby rzetelna, kompleksowa opinia.
Niewątpliwie opiniowanie projektów powinno być organizowane tak, aby opinia mogła ściślej wchodzić w sposób regulowania, technikę legislacyjną. Niezależnie bowiem od obecnej organizacji procesu legislacyjnego z zaangażowaniem profesjonalnych legislatorów, konsultacyjny sposób tworzenia tekstu prawnego umożliwiałby realizację naczelnego postulatu jasności przepisów, które przecież powinny być zrozumiałe jako wypowiedź z języka potocznego, a nie „hermetycznego języka ustawy”, bo taki w istocie nie istnieje. A przynajmniej istnieć nie powinien. Rzecz jasna nie chodzi tu o szereg ujęć techniczno-legislacyjnych wypracowanych przez lata funkcjonowania polskiego systemu ustawodawczego od 1918 r. – te trzeba utrzymywać. Bardziej chodzi o poszukiwanie takiego ujęcia, które pozwoli nie traktować ustawy jako wiedzy „dla wybranych”. Przynajmniej w części projektowanych w Polsce ustaw należy odejść od modelu „produkcyjnego”, jaki zakładają obecne rozwiązania.
Wypada odróżniać grupy reprezentujące system władz RP od grup zawodowych czy społecznych. Sędziowie KRS czy prokuratorzy powinni być zaangażowani w proces legislacyjny, ale musi się to odbywać
w ramach pragmatyki służbowej tych środowisk, ponieważ tak czy inaczej ich stanowisko jest stanowiskiem organów władzy. Inaczej jest z adwokaturą czy radcami prawnymi. Jesteśmy, wraz z kolegami radcami prawnymi, w tej szczególnej i cennej jednocześnie sytuacji, że reprezentujemy tych obywateli i inne podmioty, wobec których organy władzy prawo stosują. Postrzegamy zatem proces stosowania praw przez pryzmat jego skutków, poznając w praktyce zarówno zalety, jak i wady obecnego procesu legislacyjnego, sposobu formułowania tekstu prawnego itd.
I nie chodzi tu o to – a niekiedy z takim podejściem się spotykam – że w naszym interesie jest osłabianie narzędzi, jakimi mogą dysponować organy władzy publicznej. Przeciwnie, chodzi bardziej o to, aby narzędzia władzy publicznej czynić bardziej precyzyjnymi, aby prawo było stosowane właściwie, by władcza strona działania organów władzy dotykała tych, których dotykać musi, a strona usługowa tych, których dotykać może. Dlatego nie jest zasadne postrzeganie roli adwokatury czy radców prawnych w procesie legislacyjnym, jako uczestników tylko w tych obszarach, które dotyczą samego wykonywania naszych zawodów.
Jako adwokaci jesteśmy, wraz z kolegami radcami prawnymi, w tej szczególnej i cennej jednocześnie sytuacji, że reprezentujemy tych obywateli i inne podmioty, wobec których organy władzy prawo stosują
Projekty ustaw są przesyłane do zaopiniowania ze zbyt krótkim terminem na zajęcie stanowiska i jest to normą od wielu lat. Ministerstwo najczęściej przesyła do zaopiniowania projekt aktu prawnego prokuratorowi generalnemu. Ten potem rozsyła go w dół. Zanim projekty trafią do prokuratur rejonowych, przechodzą przez dwa szczeble: apelacyjny i okręgowy. Bywało wiele razy tak, że otrzymywaliśmy akt prawny do zaopiniowania na kilka godzin przed upływem terminu do zgłoszenia uwag. W rezultacie wypływ prokuratorów liniowych z rejonów, a prowadzą oni ponad 99 proc. spraw, na treść normatywną aktu prawnego jest znikomy. Zmienić to próbowano w ostatnim czasie, kiedy ministrem był Marek Biernacki. Projekty wysyłano bezpośrednio do prokuratur rejonowych i pozostałych jednostek. Z całą pewnością był to ruch podnoszący jakość procesu legislacyjnego, nie mniej prokuratorzy, nieprzyzwyczajeni do takiej praktyki, rzadko zgłaszali uwagi. Bierze się to również z dużego obciążenia pracą, czasem nawet ekstremalnego. Na biurkach prokuratorów liniowych zalegają setki dokumentów i spraw do załatwienia. Nie ma czasu na to, by zająć się szczegółową analizą tekstu prawnego. Takie analizy są robione na poziomie prokuratur apelacyjnych i okręgowych, gdzie w wydziałach nieliniowych jest więcej czasu. Nie są jednak reprezentatywne dla ogółu prokuratorów, zwłaszcza tych, którzy oskarżają i występują w sądzie, a więc tych, od których zależy sprawna praca prokuratury. Sytuację tę starają się naprawić organizacje przedstawicielskie, w tym związek zawodowy. Ma on jednak także ograniczone siły i środki, gdyż prokuratorzy zrzeszeni prowadzą na co dzień sprawy. Niechęć do opiniowania wynika również z doświadczeń zawodowych. Opinii praktyków najczęściej się nie bierze pod uwagę. Prawo tworzą teoretycy i wizjonerzy, jak w przypadku kontradyktoryjnego kodeksu postępowania karnego. To błąd, który naraża nowe przepisy na brutalną konfrontację z praktyką i praktykami właśnie. Do tworzenia dobrego prawa potrzebne są czas i cierpliwość. Trzeba dokładnie wsłuchiwać się w głosy praktyków, a nie tylko wizje profesorów. Do tego potrzebna jest wola i wyobraźnia legislacyjna, a nade wszystko odpowiedzialność. Tej ostatniej brakło przy tworzeniu nowego kodeksu postępowania karnego, u którego podstaw legło założenie, aby stworzyć taki system, by liczba uniewinnień wzrosła z 1,5 proc. do 30 proc., bo taka jest średnia w niektórych państwach. Ja takiego podejścia nie rozumiem, ponieważ jest ono sprzeczne z racją stanu. Zwłaszcza że jest oparte na fałszywym przekonaniu, iż wśród dziś skazywanych są osoby niewinne. Na to nie ma żadnych dowodów. Sama procedura konsultacji projektów nie jest zła. Najważniejsze, czego brakuje, to wola korzystania z wiedzy praktyków. My z taką ofertą cały czas zwracamy się do tworzących prawo. Oferta praktyków jest jednak mniej atrakcyjna niż błyszczących werbalnie profesorów. Na koniec i tak wszystko rozegra się w praktyce.
Niewątpliwie prokuratorzy powinni odgrywać rolę w procesie tworzenia aktów prawnych dotyczących prawa karnego materialnego, procesu karnego i ustroju prokuratury. Związek opowiadał się za przyznaniem prokuratorowi generalnemu inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie, ale to wymagałoby zmian w konstytucji. Taki model byłby rozwiązaniem dobrym. Nie można jednak o nim dyskutować w oderwaniu od bieżących realiów. Osobiście mam poważne wątpliwości, czy obecne kierownictwo prokuratury byłoby w stanie stworzyć nową ustawę o prokuraturze dostosowaną do nowych realiów procesowych. Prokuraturę bowiem trzeba skonstruować od nowa, a grupa skupiona na Rakowieckiej koncentruje się na zachowaniu status quo, z którym wiążą się określone przywileje. W szczególności przywilej nieprowadzenia postępowań, niepełnienia dyżurów i niewystępowania w sądzie, określany przez prokuratorów jako immunitet na odpowiedzialność za podejmowanie decyzji procesowych. To wielki komfort, z którym wielu nie chce się rozstać. W mojej ocenie do tworzenia dobrego prawa ustrojowego i procesowego, niezbędne jest tworzenie niezależnych zespołów z przewagą niezależnych praktyków, uzupełnianych o środowiska naukowe i polityczne. Tymczasem mamy w takich zespołach głównie teoretyków i lobbystów. Związek od lat przypomina, aby stworzyć dla prokuratury komisję ustrojową, która wypracowałaby co najmniej założenia nowego prawa o prokuraturze.
Przypominam sobie ustawę przewidującą zwolnienia 10 proc. w korpusie urzędników prokuratury. Wskazywaliśmy wówczas na etapie prac sejmowych i senackich na punkty, w których występuje sprzeczność tej ustawy z konstytucją. Nie słuchano nas. Potem Trybunał Konstytucyjny podzielił te wątpliwości w całości. Mocnej krytyce poddawaliśmy też forsowane przez ministra sprawiedliwości Krzysztofa Kwiatkowskiego oceny okresowe. Padały setki argumentów, także na wysłuchaniu publicznym. Dziś te oceny funkcjonują i wszystko, co mówiliśmy, potwierdza się. Obsłużenie tego systemu odrywa setki prokuratorów od codziennej pracy. Prowadzone są na ich potrzeby dziesiątki analiz, a na koniec dostaje się ocenę i nic z tego nie wynika. Potem powstaje zdziwienie, że nie ma czasu na prowadzenie postępowań i rąk do pracy. Ja też dostałem ocenę okresową. Z tego, co słyszałem, nawet niezłą, ale nawet nie miałem czasu, by się z nią zapoznać, a napracował się nad nią cały zespół ludzi, którzy w tym czasie powinni zajmować się tym, co należy do istoty naszej służby, a nie papierologią. Jako środowisko prokuratorskie bardzo aktywnie pracowaliśmy przy regulaminie wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Uwzględniono wiele naszych uwag, ale potem nastąpiła zmiana ministra sprawiedliwości i nasze pomysły trafiły do kosza. W rezultacie mamy starą prokuraturę w całkiem nowym procesie i widmo totalnego chaosu w postępowaniu karnym. Pomija się także postulat prokuratorskiego związku zawodowego z kwietnia 2014 r. o wydłużenie vacatio legis k.p.k. z uwagi na nieprzygotowanie do reformy głównych aktorów procesu. Pomija się go pomimo, że apel środowiska prokuratorskiego poparł w ostatnim miesiącu prokurator generalny, a niedawno także niektóre środowiska adwokackie, naukowe i obrońcy praw człowieka. Chciałbym, aby tworzący prawo politycy w końcu zrozumieli, że prokuratorzy nie są lobbystami na swoją rzecz i nie działają w swoim źle rozumianym interesie korporacyjnym. My jesteśmy prawnikami w służbie państwu i zależy nam na dobrych przepisach dla obywateli, a nie dla siebie. Są też przykłady skutecznych działań. Doprowadziliśmy do zmiany w kształcie ocen okresowych. Na nasz wniosek zrezygnowano z systemu szkolnego polegającego na wystawianiu stopni. Zatrzymaliśmy szkodliwy pomysł likwidacji małych prokuratur rejonowych. To w wyniku aktywności środowisk prawniczych przywrócono małe sądy rejonowe. Naszymi pomysłami są wprowadzane do regulaminu – właściwość miejscowa prokuratur okręgowych i apelacyjnych, obowiązkowy referat dla każdego prokuratora i obowiązkowe dyżury. Niestety przepisy te najpierw popsuto w gabinecie ministra sprawiedliwości Cezarego Grabarczyka, a potem jak już weszły w życie, nie przyjęły się w praktyce z uwagi na liczne luki interpretacyjne, na które zresztą osobiście zwracałem uwagę kolejnym ministrom.
Niestety dość często zdarza się, że czas, który podmiot konsultujący pozostawia partnerom na przedstawienie opinii i ewentualnych uwag do projektów ustaw czy rozporządzeń, jest bardzo krótki. Zdarzają się przypadki, kiedy liczy on raptem kilka dni, w tym weekendy. Sytuacje takie nie powinny mieć miejsca. Nie pozwala to bowiem na przygotowanie dogłębnych ekspertyz często potrzebnych dla sformułowania stanowiska. Taka sytuacja może być również odbierana jako działanie jedynie pozorne.
Celem konsultacji społecznych jest wszak nie tyle stworzenie formalnych możliwości zapoznania się przez podmioty konsultowane z zamiarami podmiotu posiadającego inicjatywę ustawodawczą, ale uzyskanie przez inicjatora projektu opinii co do możliwych praktycznych skutków regulacji. Podkreślam szczególne znaczenie słowa „praktycznych skutków” w sytuacji, gdy konsultowanymi są środowiska i instytucje prawnicze. To na ich barki spada wszak stosowanie prawa stanowionego. Racjonalny ustawodawca nie powinien więc lekceważyć opinii środowisk prawniczych. Nie znaczy to, że ma się do nich dostosować, ale nie powinien ich zupełnie pomijać, a tym bardziej jedynie pozorować konsultacje. Martwią nas szczególnie takie sytuacje, kiedy niemal wszystkie konsultowane instytucje prawnicze prezentują zgodnie jednakową opinię, której ustawodawca jakby nie zauważa.
Samorząd radcowski bardzo poważnie traktuje swoją rolę w procesie konsultacji społecznych projektów ustaw i rozporządzeń i to zarówno na etapie powstawania inicjatywy rządowej, jak i później, w procesie legislacyjnym w parlamencie. Przed siedmiu laty KRRP utworzyła Ośrodek Badań Studiów i Legislacji. Jest on wyposażony w stały fundusz tworzony z odpisu tej części składek członkowskich, które przekazywane są krajowej radzie. Znacząca część tego funduszu przeznaczona jest na koszty sporządzania ekspertyz, które są następnie wykorzystywane przy redagowaniu stanowisk i opinii przekazywanych przez KRRP podmiotom konsultującym, czyli np. ministerstwom, komisjom sejmowym. Lista ekspertów sekcji legislacyjnej OBSiL to ponad 100 specjalistów w różnych dziedzinach prawa. Często są to osoby łączące wykonywanie zawodu radcy prawnego z rolą pracowników naukowych.
Prawo tworzą teoretycy i wizjonerzy, jak w przypadku kontradyktoryjnego kodeksu postępowania karnego. To błąd, który naraża nowe przepisy na brutalną konfrontację z praktyką
Pomimo wielokrotnego zwracania uwagi podmiotom, które przesyłają Krajowej Radzie Sądownictwa projekty aktów prawnych do opiniowania, by rada miała stosowny czas na wydanie opinii, nie przynosi to efektu. Bardzo często wskazuje się, że jeśli rada nie odpowie w terminie 14 dni, to podmiot uznaje, że KRS nie zgłasza uwag. A przecież rada to organ kolegialny, w którym pracują osoby wykonujące także inne funkcje, zbierający się na posiedzeniu raz w miesiącu. Nie istnieje zatem fizyczna możliwość, by rada się zebrała w zakreślonym terminie. Rada bardzo często zwracała uwagę na takie nieprawidłowe praktyki. I niestety bez efektu. Niektóre projekty są na tyle obszerne i tak istotne, że aby rzetelnie je zaopiniować, należy mieć na to kilka miesięcy. Pamiętajmy też, że w radzie, oprócz sędziów, zasiadają także politycy, często więc ścierają się różne poglądy. Oczywiście sędziowie nie aspirują do bycia władzą ustawodawczą czy wykonawczą. Ale są obszary, gdzie rada powinna mieć zdecydowanie wiążące kompetencje. Dam tu przykład Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Zalecenia unijne wskazują, że szkolenie sędziów czy kandydatów na sędziów powinno być prowadzone przez szkołę podlegającą pod Radę Sądownictwa. U nas niestety ustawodawca idzie w odwrotnym kierunku. Poza tym niestety większość uwag trafia do szuflady lub do kosza, co frustruje opiniujących, którzy poświęcają dużo czasu, a potem dostrzegają, że ich uwagi zostały zignorowane. Najgorsze jest jednak to, że wielokrotnie w pracach parlamentu jest na biegu kilka różnych nowelizacji dotyczących tej samej ustawy. To powoduje chaos.
Bardzo walczyliśmy o to, by zbyt pochopnie i często bez merytorycznego uzasadnienia nie likwidowano tzw. małych sądów. Nikt nas nie słuchał. Nie chciano nas słuchać. Przeprowadzono kosztowną operację, która wywołała ogromny chaos i zamieszanie. Po krótkim czasie ustawodawca przyznał nam rację, ale mleko się rozlało. Jeżeli są przyjmowane nasze uwagi, to z reguły te dotyczące jakichś mało istotnych zagadnień lub ewidentnych błędów legislacyjnych, które dopiero uświadomione przez praktyków nie potrafią się obronić.
Czas na analizę propozycji, a tym samym na zapoznanie się z dokumentami źródłowymi, z zasadami, rozwiązaniami historycznymi oraz porównanie procedowanych rozwiązań do regulacji europejskich powinien być dostosowany do pracy, jaką musimy wykonać, aby zrealizować powierzone nam zadanie. Trudno operować konkretnymi czasookresami, ale jest to uzależnione od projektu ustawy, jego poziomu skomplikowania, zakresu ingerencji w kwestie komorników sądowych. Jeśli przepisy dotyczą procedur, instytucji komorników sądowych zdarza się, że analiza i przygotowanie stanowiska, przeprowadzenie badań, analiz oraz symulacji zajmuje dużo czasu. Niejednokrotnie rzetelne przedstawienie sprawy wymaga wielomiesięcznych analiz, a to z kolei powoduje, że okres na opiniowanie ustawy może być niewystarczający. Wtedy termin na przygotowanie stanowiska jest ustalany czy negocjowany. Jeśli planowana zmiana nie wpływa znacząco na funkcjonowanie egzekucji sądowej, wtedy może wystarczyć kilka dni. Muszę przyznać, że nie zaobserwowaliśmy problemów z zakreśleniem zbyt krótkich terminów, w których powierzone zadanie byłoby niewykonalne. W procesie opiniowania ustaw bardzo istotne jest merytoryczne i techniczne podejście do tematu. System ten powinien działać maksymalnie technicznie, a w żadnym wypadku nie może być poddawany nastrojom politycznym czy oczekiwaniom chwili. Zmiany w prawie, żeby były skuteczne i osiągały swoje zamierzenia, muszą zawsze być precyzyjne i uwzględniać wiele czynników. Niewątpliwie obecnie procedura opiniowania ustaw jest zbyt zmarginalizowana, w szczególności że często dotyczy ona podmiotów, które codziennie funkcjonują w tworzonej w ten sposób rzeczywistości prawnej, która powinna służyć prawidłowo funkcjonującym procedurom w demokratycznym systemie państwa prawa.
Zgodnie z art. 85 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji do zakresu działania KRK należy m.in. wyrażanie opinii w sprawach dotyczących biurowości i rachunkowości obowiązujących w kancelariach i w innych sprawach dotyczących przepisów, organizacji i funkcjonowania komornika i kancelarii, a także w sprawach zmian przepisów dotyczących egzekucji, wykonywania postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia i funkcjonowania komorników, w sprawach przedstawianych przez ministra sprawiedliwości lub organy samorządu komorniczego oraz w sprawach zasad etyki zawodowej. Projekty ustaw dotyczące postępowania cywilnego, sądowego postępowania egzekucyjnego, statusu i zasad funkcjonowania komornika sądowego, jego kancelarii, przepisy dotyczące biurowości i podobnych kwestii są przesyłane do KRK do zaopiniowania.
Opinie mają na celu obiektywne przedstawienie potencjalnych zagrożeń i konsekwencji zmian, a przede wszystkim ocenę, czy zamierzone w niej usprawnienia wpłyną korzystnie i realnie na ich funkcjonowanie w praktyce. W ocenie KRK opinie projektów ustaw powinny być oceniane krytycznie, ale bardzo merytorycznie. Szczególnie że potencjalne zmiany mają mieć często znaczący wpływ na otaczającą nas rzeczywistość, a bardzo łatwo popełnić fałszywy krok i doprowadzić do wdrożenia przepisów, które w zderzeniu z praktyką nie osiągną zamierzonego celu, a w gorszym przypadku osiągną skutek przeciwny do zamierzeń. Obecnie KRK jest na etapie opiniowania przepisów odnoszących się do obszernej i poważnej regulacji postępowania cywilnego, w tym sądowego postępowania egzekucyjnego, których procedowanie odbywa się wieloetapowo. Dokonywana jest szczegółowa analiza i badanie skutków wprowadzenie regulacji. W każdym z tych etapów aktywnie uczestniczymy, a nasze opinie są brane pod uwagę. Procedowana jest również zmiana ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, w zakresie przepisów odnoszących się do postępowania dyscyplinarnego. Wprowadzone zostaną nowe, przełomowe rozwiązania, dzięki którym postępowanie dyscyplinarne wobec komorników, asesorów komorniczych będzie szybsze i skuteczniejsze. Dla przykładu podam, iż termin na zaopiniowanie wyznaczony został na poziomie dwóch tygodni, co można ocenić w tej sytuacji za wystarczający.
Paroces legislacyjny powinien cechować się przede wszystkim transparentnością. Wynika to nie tylko z zasady demokratycznego państwa prawnego, ale problem ten jest uregulowany także na poziomie ustawowym oraz w regulaminie Sejmu. Co do opiniowania projektów aktów prawnych to w sprawie dotyczącej tzw. projektów rządowych obowiązek opiniowania dotyczy okresu przed złożeniem projektu do laski marszałkowskiej. Nie wyklucza to jednak inicjatywy zainteresowanych podmiotów do przesyłania Sejmowi swoich opinii w każdym czasie. Dotyczy to także uprawnienia do przedstawiania opinii uzupełniających. Druga sytuacja dotyczy projektów poselskich. W tym przypadku opiniowanie dotyczy momentu od złożenia projektu marszałkowi Sejmu z równoczesnym nadaniem temu projektowi dalszego biegu. Istotny moment to publikacja projektu ustawy na oficjalnej stronie Sejmu. Moment ten stanowi już nie tylko o możliwości zapoznania się z planowanymi zmianami w prawie, ale także jest już podstawą do zgłaszania swoich opinii lub uwag do właściwej rzeczowo komisji. Natomiast skierowanie projektu do prac na poziomie komisyjnym jest równoznaczne z wystąpieniem przez przewodniczącego takiej komisji do uprawnionych podmiotów o przedstawienie swojej opinii w tej sprawie wraz z informacją o możliwości udziału w pracach komisji. Nie wyklucza to zgłoszenia się innych podmiotów do udziału w pracach legislacyjnych. Zwyczaje parlamentarne oraz konwenanse konstytucyjne w praktyce dają możliwość udziału w pracach szerokiej grupie podmiotów.
W sprawach dotyczących zmian w kodyfikacjach, ale także zmian o charakterze ustrojowym w szeroko pojętym wymiarze sprawiedliwości jest widoczna duża aktywność przedstawiciela KRS, prokuratora generalnego, przedstawicieli sądów powszechnych i stowarzyszeń sędziowskich, a także przedstawicieli samorządów prawniczych. Przejawia się to obecnością na posiedzeniach komisji oraz udziałem w dyskusji nad proponowanymi rozwiązaniami. Ze strony Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego są to najczęściej opinie dotyczące projektów, także przy aktywności w pracach komisyjnych najczęściej w zakresie dotyczącym właściwości tych organów państwa.
Wątpliwości powstają w sytuacji wprowadzenia w trakcie prac legislacyjnych istotnych zmian do projektowanych regulacji przy równoczesnej nieobecności na posiedzeniu komisji lub podkomisji zainteresowanego podmiotu. Problem ten można jednak rozwiązać poprzez udział w posiedzeniu komisji, która przyjmuje sprawozdanie dotyczące konkretnego projektu. Jest to ważny moment, gdyż zgłaszanie opinii i uwag do przyjętego już sprawozdania daje możliwość ich uwzględnienia w trakcie prac senackich. Możliwe jest jednak wcześniejsze uwzględnienie tych opinii – poprzez „przejęcie” zawartych nich uwag i zgłoszenie ich w formie poprawek przez klub lub koło poselskie w trakcie drugiego czytania. To, co jest ważne w tej sprawie, to właściwe rozumienie konstytucyjnej zasady współdziałania organów władzy. Dotyczy to także procesu stanowienia prawa. Taka forma współdziałania poza tym, że jest transparentna, spełnia też funkcję prewencyjną. Lepiej jest bowiem stanowić prawo w ścisłym współdziałaniu z organami stosującymi prawo, niż udowadniać swoje racje przed Trybunałem Konstytucyjnym. Spełnia to standard pewności prawa i wzmacnia zaufanie obywateli do organów państwa. ©?
Wątpliwości powstają w sytuacji wprowadzenia w trakcie prac legislacyjnych istotnych zmian do projektowanych regulacji przy równoczesnej nieobecności na posiedzeniu komisji lub podkomisji zainteresowanego podmiotu