W systemie prawa stanowionego co do zasady negatywnie ocenia się dopuszczalność uznawania desuetudo – zaprzestania stosowania przepisów – za źródło utraty ich mocy obowiązującej. W tym świetle interesujący jest przykład Rozporządzenia wojewody mazowieckiego nr 50 z 7 sierpnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 156, poz. 4276, dalej jako: Rozporządzenie nr 50), wydanego na podstawie art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.).
Reklama
Jego przedmiotem było utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania (OOU) dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie. Następnie przepis zawierający delegację do wydania Rozporządzenia nr 50 został zmieniony: zwrot „wojewoda w drodze rozporządzenia” zamieniono na „sejmik województwa w drodze uchwały”. Tym samym zmienił się zarówno organ określający OOU, jak i akt, w jakim uregulować należy tę kwestię. Jednocześnie w przepisach przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej wskazano, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych – a co za tym idzie również Rozporządzenie nr 50 – zachowują moc do czasu wydania nowych.

Reklama
Zasadniczo zatem nie powinno być problemu z określeniem daty obowiązywania Rozporządzenia nr 50: zostało ono zastąpione przez Uchwałę nr 76/11 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 20 czerwca 2011 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 128, poz. 4086 ze zm., dalej jako: „Uchwała nr 76/11”). Praktyka działania organów administracji publicznej, jak również orzecznictwo pokazały jednak, że jest zgoła przeciwnie.
Zasady legislacyjne
Wątpliwości dotyczące daty utraty mocy przez Rozporządzenie nr 50 wynikają z kolejnej zmiany, jaka dotyczyła przepisu art. 135 p.o.ś., a konkretnie z rozbieżności pomiędzy stanowiskiem organów administracji publicznej a orzecznictwem. Na mocy przepisu art. 144 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) (Dz.U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227) dokonano zmiany art. 135 ust. 2 p.o.ś. W przepisach przejściowych nie uregulowano jednak kwestii obowiązywania aktów wydanych na podstawie art. 135 w poprzednim brzmieniu.
Sądy administracyjne i powszechne zajęły dwa odmienne, wykluczające się stanowiska. Przykładowo w wyroku z 10 listopada 2009 r. (VII SA/Wa 1083/09) warszawski WSA stwierdził, że Rozporządzenie nr 50 przestało obowiązywać 15 listopada 2008 r. z uwagi na istotną zmianę treści art. 135 ust. 2 p.o.ś. Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 29 września 2009 r. (II OSK 445/09 i II OSK 502/09). Jednocześnie w wyroku z 31 sierpnia 2009 r. (IV SA/Wa 2569/09) WSA wskazał, że zmiana art. 135 ust. 2 nie spowodowała zmiany zakresu spraw przekazanych do uregulowania w akcie prawa miejscowego, a co za tym idzie Rozporządzenie nr 50 nie utraciło mocy obowiązującej 15 listopada 2008 r. Na takim samym stanowisku stanął również m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z 25 maja 2012 r. (I CSK 509/11).
Orzeczenia te dotyczyły wykładni norm zawartych w aktach zmieniających p.o.ś. w kontekście Zasad Techniki Prawodawczej, mających niestety charakter jedynie aktu wykonawczego, ale przyjętego przez praktykę legislacyjną. W par. 32 ust. 1 Zasad wskazano, że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania takiego aktu, to przyjmuje się, że akt wykonawczy traci moc z dniem wejścia w życie przepisów uchylających. Odnosi się to jednak tylko do sytuacji uchylenia.
Do zmiany przepisu, na podstawie którego wydano akt wykonawczy, odnosi się par. 32 ust. 2 Zasad. Zgodnie z nim, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj tego aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania lub wytyczne dotyczące jego treści, to taki akt wykonawczy traci moc z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Natomiast jeżeli w przepisie upoważniającym zmienia się organ uprawniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc.
Odnosząc powyższe reguły do art. 135 ust. 2 p.o.ś. i Rozporządzenia nr 50, należy wskazać, że nie mamy do czynienia ani ze zmianą rodzaju aktu wykonawczego – bowiem wciąż jest to prawo miejscowe – ani ze zmianą zakresu spraw przekazanych do uregulowania czy też zmianą wytycznych. Dlatego niecelowe jest zastosowanie reguł, o których mowa w paragrafach 32 i 33 Zasad Techniki Prawodawczej.
Praktyka administracji
Z tych względów należy zgodzić się z przywołanym już stanowiskiem WSA (IV SA/ Wa 2569/07), za którym stwierdzono, iż rozporządzenie nie utraciło mocy obowiązującej także z kolejną nowelizacją art. 135 ust. 2, która weszła w życie 15 listopada 2008 r. Nie doszło bowiem do zmiany zakresu spraw przekazanych do uregulowania w akcie prawa miejscowego, jak również nie nastąpiła zmiana wytycznych dotyczących jego treści.
Odrzucić trzeba natomiast pogląd zaprezentowany przez Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku z 18 marca 2015 r. (IV C 706/13), w którym sąd przyjął, że „to nie kontrowersyjne orzeczenie NSA stoi u podstaw przerwania ciągłości OOU na spornym terenie, ani wyżej powołana wykładnia legalna Wojewody (...), ale praktyka, jaka się wytworzyła po wydaniu orzeczenia NSA i jej trwałe skutki w postaci realnych inwestycji budowlanych w strefie M, zakazującej takich inwestycji”. Sąd Okręgowy powołał się na instytucję desuetudo, mającą przejawiać się w praktyce działania organów administracji wydających pozwolenia na budowę na spornym obszarze, pomimo, że obszar ten objęty był – zgodnie z postanowieniami formalnie niepozbawionego mocy Rozporządzenia nr 50 – obszarem ograniczonego użytkowania. Zdaniem SO to właśnie ta praktyka, a nie orzeczenia sądów administracyjnych wskazuje, że Rozporządzenie nr 50 utraciło moc.
Gdyby jednak nawet przyjąć, że instytucja ta funkcjonuje, nie mogłaby ona mieć zastosowania do Rozporządzenia nr 50, gdyż o desuetudo można mówić dopiero przy długotrwałej praktyce niestosowania pewnych norm, do tego praktyce niebudzącej wątpliwości. Tymczasem w przedmiotowym stanie faktycznym orzecznictwo nie wypracowało jednego stanowiska, zaś działania organów nie można uznać za legitymizujące rzekomą utratę mocy wskutek niestosowania.