Subskrybuj nas na Youtube
Po co organizowane są przetargi? By dostęp do publicznych kontraktów oraz pieniędzy był równy dla wszystkich zainteresowanych firm oraz by można było kupić ich usługi taniej. Bo jeśli w konkursie startuje kilkoro chętnych, to można wybrać dobrą ofertę za rozsądną sumę. Tyle teoria, która u nas rozmija się z praktyką.
OLAF, Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, w niedawnym raporcie na temat nieprawidłowości w zamówieniach publicznych oszacował, że w Polsce prawdopodobieństwo korupcji dotyczy 19–23 proc. rozpisywanych przetargów, co przekłada się na 40 mld zł (w ostatnich latach rynek zamówień publicznych wynosił ok. 160 mld zł). Trudno w to uwierzyć. Ale tylko do czasu, gdy bliżej przyjrzymy się systemowi kontroli nad zamówieniami publicznymi. Bo jest on dziurawy jak sito.
– Kiedy lecą głowy? Jeżeli sprawa jest polityczna, jeśli zmienia się władza i chce sczyścić ludzi poprzednika, jeśli sprawą zajmuje się policja lub CBA i jeśli napiszą o niej media. To wtedy za ustawki, za naciągane SIWZ-y (Szczegółowe i Istotne Warunki Zamówienia), za obejścia ustawy i dawanie kontraktów z wolnej ręki lecą głowy. Ale nie zawsze. Bo zazwyczaj jest nagana lub upomnienie. Albo nie ma żadnej reakcji, bo w końcu zanim wykaże się winę konkretnego urzędnika, to mijają lata i już dawno wszyscy zapomnieli, o co chodziło – pracownik jednego z resortów, w którym niedawno były spore kłopoty z zamówieniami publicznymi, opowiada, nie owijając w bawełnę.
327,81 zł kary
71 mln zł – na taką sumę opiewały cztery umowy podpisane w latach 2008–2009 przez Centrum Projektów Informatycznych a koncernem IBM, który zobowiązał się do stworzenia istotnego elementu e-administracji – rejestru PESEL2. W 2011 r. wybuchła afera, bo okazało się, że przy zawieraniu kontraktów złamano prawo, pojawiły się także podejrzenia korupcji wśród urzędników. Dwa lata później Urząd Zamówień Publicznych (UZP), po zakończeniu kontroli umów z IBM, podał, że zamówienie na PESEL2 zostało specjalnie podzielone przez rządowe Centrum Projektów Informatycznych na mniejsze części, aby obejść prawo i kontrakty dać za każdym razem tej samej firmie, czyli IBM. Dzięki temu podziałowi amerykańska firma pierwszy kontrakt dostała z wolnej ręki (była na tyle tania, że nie podlegała obowiązkowi przetargu). Tyle że wykonując go nie przekazała praw autorskich do systemu, więc każdy kolejny kontrakt dostawała bez konkursu, bo była jedyną firmą z uprawnieniami do zmian w systemie. 15 miesięcy temu UZP skierował do sądu pozew o unieważnienie całego kontraktu. Ale siedem lat po podpisaniu pierwszych umów oraz 4 lata po wybuchu afery sądowych rozstrzygnięć wciąż nie widać.
22,2 mln zł przeznaczył w 2010 r. resort sprawiedliwości na stworzenie nowego systemu rachunkowości i kadr. Ministerstwo zorganizowało konkurs, który miał wyłonić najlepszą ofertę. Nagrodą dla zwycięzcy było zaproszenie do negocjacji – i to negocjacji z wolnej ręki, bez przetargu. W konkursie wystartowały cztery firmy, a najwięcej punktów zdobyła spółka S&T Services. I automatycznie to ona w 2011 r. podpisała umowę na budowę systemu, dostarczenie sprzętu oraz przeszkolenie kadr. Pod koniec 2013 r. sposobem wydania ponad 22 mln zł zainteresował się UZP, który ocenił, że Ministerstwo Sprawiedliwości złamało prawo. Bo wydana suma była tak duża, że powinien odbyć się przetarg. Minął rok z okładem, a za sprawę wciąż nikt nie odpowiedział. Konkursem na wniosek Centralnego Biura Antykorupcyjnego zainteresowała się prokuratura.
544 tys. zł wydał bez przetargu w czerwcu 2011 r. Sąd Najwyższy na stronę internetową i modernizację intranetu (wewnętrznej sieci komputerowej). Po tym, jak w DGP opisaliśmy to kontrowersyjne zlecenie, UZP przeprowadził kontrolę. I znalazł nieprawidłowości, bo SN – wbrew temu, jak się tłumaczył – nie miał prawa wydać tak dużych pieniędzy bez przetargu. Odwołanie SN od wyników kontroli zostało odrzucone prze Krajową Izbę Odwoławczą przy UZP. Czyli wszelkie podstawy do wyciągania konsekwencji były. I co? Cztery lata od podpisania tej dziwnej umowy nikt w Sądzie Najwyższym nie został ukarany. Wprawdzie UZP skierował sprawę do właściwego rzecznika dyscypliny finansów, ale została odrzucona w drugiej instancji z powodów proceduralnych. Zresztą w pierwszej instancji, choć uznano winę trzech urzędników (szefa kancelarii pierwszego prezesa SN, dyrektora biura informatyki i głównego specjalisty ds. zamówień publicznych) za to, że „działając wspólnie (...) złamali prawo zamówień publicznych”, to nałożono na nich zaledwie po 327,81 zł kary.
Po ponawianych przez nas w ostatnich tygodniach pytaniach o bieg sprawy, UZP niespodziewanie na dwa tygodnie przed 4-letnim terminem przedawnienia zdecydował się złożyć pozew przeciwko SN o unieważnienie zamówienia. Ale jak oceniają specjaliści, wymiarowi sprawiedliwości wydanie wyroku może zająć kolejne 2–3 lata.
37 procesów na 10 lat
Te trzy sprawy dotyczą informatyzacji, bo tę działkę najpilniej obserwuję. Ale wystarczy spytać ekspertów – czy gdzie indziej z wyciąganiem konsekwencji za ustawione, fikcyjne, czasem wręcz skorumpowane przetargi jest lepiej, można usłyszeć takie opinie: – Ojej, dotyka pani tematu, którego nikt nie chce dotknąć – wzdycha Dariusz Ziembiński, ekspert ds. przetargów z Grupy Doradczej KZP.
– Bez przesady, przecież to, jakie są efekty kontroli przetargów, nie może być aż takie śliskie?
– Jest, bo od lat funkcjonujemy w fikcyjnym systemie. Robi się wszystko, by osoby zamieszane w nieprawidłowości przy zamówieniach publicznych miały święty spokój – mówi ekspert. I podkreśla, że choć blisko 10 proc. polskiego PKB przechodzi przez rynek zamówień publicznych, to tak naprawdę nikt nie jest zainteresowany jego realną kontrolą.
Agata Michałek-Budzicz, ekspertka ds. zamówień publicznych, pracująca jako analityk dla instytucji kontrolnych, tylko rozkłada ręce: – Z jednej strony ściga się urzędników za zakup za kilkaset złotych, do którego nie zebrali iluś tam ofert, a z drugiej pozwala się na zawieranie umów wartych miliony, które nie są rozliczane. Bo nawet jeżeli pojawi się kontrola i wykaże nieprawidłowości, to co najwyżej pracę straci szeregowy pracownik. Poważne konsekwencje to rzadkość – zarzeka się.
Nawet oni są zaskoczeni, gdy dowiadują się, jak bardzo rzadkie. Z danych, które zebrałam, wynika, że od 2005 r. prezes UZP wystąpił do sądu zaledwie 37 razy z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy zawartej w wyniku złamania przepisów przetargowych. Spraw mało, a wyroków zgodnych z oczekiwaniami
urzędu jeszcze mniej. Przez dekadę zapadło ich (nie zawsze prawomocnych, bo w kilku przypadkach trwają postępowania apelacyjne) zaledwie 22. – To nie do uwierzenia. Czyli rocznie średnio tylko 3–4 razy pojawiają się dla prezesa UZP przesłanki do tego, by wnioskować o unieważnienie zamówienia. Przecież co roku znajdowanych jest w procedurach przetargowych kilkadziesiąt poważnych naruszeń prawa – Michałek-Budzicz kilka razy dopytuje się, czy na pewno to tak skromna liczba.
Jak bardzo skromna to liczba, najlepiej widać w porównaniu z liczbą wykazanych naruszeń prawa. Przyjrzyjmy się latom 2008–2014, bo to był czas ogłaszania i rozliczania przetargów z ostatniej unijnej perspektywy budżetowej. Do Polski trafiły miliardy euro, z których większość mogła być wydana wyłącznie poprzez zamówienia publiczne. W tym czasie UZP złożyło do sądów 30 pozwów o unieważnienie kontraktu, z czego wyrokami stwierdzającymi winę zakończyło się 19 postępowań. W tym czasie UZP przeprowadził 1487 kontroli i natrafił na 290 poważnych przypadków naruszenia prawa. Czyli problemy dotyczyły jednej piątej skontrolowanych przetargów.
Sporo, ale to i tak nic w porównaniu z kontrolami doraźnymi. Zamówienia poniżej 10 mln euro dla towarów i usług i 20 mln euro dla robót budowlanych nie muszą być sprawdzane. UZP sprawdza legalność procesu tylko na wniosek organów śledczych, firm, instytucji biorących udział w zamówieniu czy samych zamawiających. I jak się okazało, od 2008 r. na 306 takich kontroli wykryto aż 179 przypadków poważnego złamania prawa. Czyli nieprawidłowości były w ponad połowie przypadków. – Co druga kontrola kończyła się wykazaniem złamania prawa. To naprawdę straszne. Bo to znaczy, że w tych teoretycznie mniejszych przetargach – teoretycznie, bo przecież zamówienie na kilka milionów euro wcale nie jest małe – powszechne są nieuczciwe zagrania – alarmuje Michałek-Budzicz.
– A ile wniosków o przeprowadzenie takiej doraźnej kontroli UZP odrzucił. Bo na to, że odrzuca bardzo dużo, narzeka całe środowisko – zauważa mecenas Piotr Trębicki, specjalizujący się w prawie zamówień publicznych. I ma rację. Jak się dowiedzieliśmy, tylko w latach 2012–2014 UZP odrzucił ponad 2,5 tys. (sic!) takich wniosków. – Tylko pomyśleć, jak wiele wykazałyby one kolejnych nieprawidłowości – grzmi Dariusz Ziembiński. – Jakiś czas temu wnioskowaliśmy o cztery kontrole w różnych przetargach, które budziły nasze zastrzeżenia. I na wszystkie dostaliśmy identyczne odmowne odpowiedzi wprost z rozdzielnika – opowiada ekspert.
UZP broni się, tłumacząc, że procesy o unieważnienie zamówienia to niejedyna metoda karania za łamanie prawa. – W sprawach, w których na skutek przeprowadzonej analizy prezes urzędu nie zdecydował się na wytoczenie powództwa, stosowane są inne przewidziane sankcje za stwierdzone naruszenia ustawy. Mowa tu o karze pieniężnej, a także na skierowaniu zawiadomienia do właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych – zapewnia Anna Łagocka z UZP.
Z tymi karami jest trochę lepiej. Przykładowo w 2014 r. UZP nałożyło 31 kar pieniężnych (w większości o wysokości 3 tys. zł, ale jedna o wysokości 150 tys. zł), z czego wyegzekwować udało się 22.
Wniosków do rzeczników dyscypliny finansów kierowanych jest też sporo. Od 2004 r. takich spraw uzbierało się 433, z czego aż 208 w latach 2013–2014, bo wtedy zamykano perspektywę budżetową. A więc w ostatniej chwili organizowano sporo przetargów, by nie stracić pieniędzy. Ale niech nikogo nie zmyli sama liczba skierowanych spraw, bo decyzji o ukaraniu winnych zapadło przez 10 lat tylko 138. A przynajmniej o tylu wie UZP, bo aż w 83 przypadkach urząd nie został przez rzeczników poinformowany o podjętej przez nich decyzji.
Lata do wyroków
Ale problemem jest nie tyle statystyka karalności, ile raczej przewlekłość sądowych spraw. – Procesy sądowe o unieważnienie umów mają charakter skomplikowany, wymagają przeprowadzenia wielu rozpraw oraz innych czasochłonnych czynności procesowych, np. sporządzenia opinii biegłych. To wszystko powoduje, że postępowanie sądowe od momentu jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia trwa kilka lat. Z doświadczeń departamentu prawnego UZP wynika, że średni czas trwania procesu w sprawach o unieważnienie umów to ok. 3–4 lata – mówi Łagocka.
– Przed zmianami w prawie z 2009 r. funkcjonowała konstrukcja bezwzględnej nieważności umowy. Gdy zamówienie było ewidentnie naruszające prawo, sąd zawiadomiony przez UZP stwierdzał niemal automatycznie unieważnienie kontraktu. Więc czasem udawało się umowę unieważnić jeszcze w trakcie jej wykonywania – wzdycha Michałek-Budzicz.
Te problemy, zdaniem osób związanych z rynkiem zamówień publicznych, to wynik źle działającego aparatu kontrolnego. Rozprawy przed Krajową Izbą Odwoławczą, która rozstrzyga w sprawie zasadności wszelkich skarg wykonawców czy uczestników postępowań, a także decyduje o ewentualnym odwołaniu od wyników kontroli – nie są nagrywane, czyli nie ma możliwości wglądu w to, co się na nich działo. Protokoły z tych obrad mają kilka stron, gdy jedno posiedzenie trwa przez godzinę czy dwie. Podobnie krótkie są uzasadnienia wyroków, niespecjalnie więc też oddają wydarzenia z obrad.
Na krajowe izby odwoławcze, a raczej na nieprzewidywalność jej arbitrów, eksperci narzekają powszechnie. – Czasem można zadać pytanie, czym się oni kierują. Na przykład mamy KIO, które wykazuje, że prezes UZP, wydając bardzo krytyczną kontrolę piętnującą ustawkę wykonawców przy jednym z większych przetargów, nie miał racji. Czyli kontrolerzy, choć szczegółowo opisali mechanizm ustawki, pokazali, jak kilka firm uzgodniło wspólnie ofertę, podzieliło się referencjami, by rozbić wart 700 mln zł kontrakt, jednak się pomylili? – ironizuje Michałek-Budzicz. To głośna ustawka dotyczyła przetargu na system eZdrowia.
18 kontrolerów
Eksperci tłumaczą, że „dziwne” opinie arbitrów KIO nie są jedynym źródłem problemów. – Podniesiono próg wydatku, do którego nie trzeba ogłaszać przetargu z 14 do 30 tys. euro. A równocześnie zwiększono opłaty za złożenie skargi do KIO. Nie tylko można wydawać więcej pieniędzy z wolnej ręki, ale też zmniejszyła się szansa na kontrolę jeszcze przed rozstrzygnięciem przetargu – zauważa mecenas Trębicki. I dodaje, że od czasów nowelizacji ustawy – Prawo zamówień publicznych z 2009 r. jedynie prezes UZP ma prawo do złożenia do sądu skargi na przetarg czy zamówienie. – I niespecjalnie z tego przywileju korzysta. Średnio rocznie przeprowadza 50 kontroli doraźnych, czyli średnio jedną na tydzień – tłumaczy mecenas.
Przytakują mu inni eksperci, podkreślając, że w Polsce to nie przejrzystość przetargów, tylko szybkość ich rozstrzygania postrzegana jest jako najważniejsza zaleta zamówień publicznych. – Prezes UZP na kolejnych konferencjach pokazuje ciągle te same slajdy i wyliczenia, z których wnika, że szybciej niż u nas przetargi przeprowadza się tylko w Estonii i na Litwie – mówi Ziembiński. – I tak jest, ale z czego to wynika? Ano choćby z tego, że procesy wyjaśniające nieprawidłowości są rzadkością.
– Miliardy złotych przeciekają przez nieszczelny system, który nie jest odpowiednio kontrolowany. Trzeba sobie w końcu uzmysłowić, że to są nasze pieniądze i gdyby były wydawane w sposób transparentny, gdyby było więcej kontroli przeprowadzanych jeszcze przed podpisaniem umowy, gdyby uniemożliwiano powszechne kontrakty z wolnej ręki, to byłyby z tego ogromne oszczędności dla nas wszystkich – tłumaczy Agata Michałek-Budzicz. Podkreśla, że dziś trudno nawet policzyć straty, jakie ponosimy z powodu nieprawidłowości i nadużyć przy zamówieniach publicznych.
– Bez uszczelnienia systemu nie mamy co liczyć na to, że on się sam naprawi. A uszczelnienie może nastąpić w jeden sposób: trzeba zwiększyć liczbę kontroli, najlepiej przez stworzenie wojewódzkich komórek UZP, które będą doraźnie badały to, co się dzieje w przetargach organizowanych przez samorządy. A potem w szybkim wyciąganiu konsekwencji, i to bez względu na to, czy złamanie prawa polegało na pozorowanym przetargu na auto dla pana starosty, czy na wydaniu z wolnej ręki pół miliona złotych przez Sąd Najwyższy – dodaje ekspertka.
Na razie na takie kontrole nie ma co liczyć. Powód jest banalny, co przyznaje UZP: w kluczowym departamencie kontroli doraźnej pracuje tylko 18 kontrolerów i trzech naczelników. W tym skromnym gronie mają zajmować się sprawdzaniem rynku wartego 160 mld zł.
Robi się wszystko, by osoby zamieszane w nieprawidłowości przy przetargach miały święty spokój. Choć blisko 10 proc. naszego PKB przechodzi przez rynek zamówień publicznych, nikt nie jest zainteresowany jego kontrolą – mówi Dariusz Ziembiński