Decyzje administracyjne rażąco naruszające prawo nie mogą być unieważniane, jeśli długo funkcjonowały w obrocie prawnym. Trybunał nie określił jednak – jak długo.
prof. Marek Wierzbowski radca prawny z kancelarii Prof. Marek Wierzbowski i Partnerzy – Adwokaci i Radcowie Prawni / Dziennik Gazeta Prawna
Małgorzata Kamińska radca prawny z Kancelarii Radców Prawnych Górnicki Durowicz Badowska-Domagała sp.p. / Dziennik Gazeta Prawna
prof. Bogusław Banaszak specjalista prawa konstytucyjnego i administracyjnego, dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Zielonogórskiego / Dziennik Gazeta Prawna
Reklama
Organy administracji muszą się do wyroku TK dostosować. Co to dla nich oznacza? Opinie w tej sprawie przedstawiają urzędnicy i prawnicy. Uważają, że konieczna jest szybka zmiana prawa i doprecyzowanie terminu. Warto też zwrócić uwagę na bardzo krótki czas na wznowienie postępowań.

Reklama
TK stwierdził w wyroku z 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13), że art. 156 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wyrok wszedł w życie 21 maja (z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw – poz. 702).
– Jeżeli trybunał w swoim orzeczeniu nie postanowił inaczej, zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1997 r. nr 102, poz. 643 ze zm.) wyrok TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw i z tą datą przepisy uznane przez trybunał za niezgodne z Konstytucją RP przestają obowiązywać – potwierdza Małgorzata Oczoś-Błądzińska z Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie.
Znaki zapytania
Jak wskazuje Anna Radziejowska, wiceprezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, od 21 maja 2015 r., tj. od wejścia w życie wyroku TK, obowiązkiem organów administracji jest stosowanie wyroku TK. Dotyczy to oczywiście tych, które uprawnione są do badania decyzji w nadzwyczajnej procedurze administracyjnej, jaką jest postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Dostosowanie się do wyroku TK nie będzie jednak proste.
– Stosowanie tego wyroku będzie bardzo problematyczne. W szczególności praktyczne zastosowanie przesłanki związanej ze „znacznym upływem czasu od wydania decyzji”. Bez dookreślenia, jaki termin stosować do „znacznego upływu czasu”, nie będzie w praktyce możliwe wydanie prawidłowej decyzji – twierdzi Małgorzata Oczoś-Błądzińska.
Jej zdaniem w tej sytuacji konieczna jest zmiana przepisów k.p.a. Tego samego zdania są także SKO.
– Do czasu dokonania przez ustawodawcę zmiany art. 156 par. 2 k.p.a. w sposób zgodny z wyrokiem TK będzie występować luka prawna. Być może, pewne wskazówki zostaną zawarte w uzasadnieniu do wyroku – zauważa Anna Radziejowska.
Jej zdaniem nie można też wykluczyć stosowania w drodze analogii 10-letniego terminu, o którym mowa w art. 156 par. 2 k.p.a., jednak nie może to następować automatycznie we wszystkich sprawach, w których w trybie nadzorczym dochodzi do kontroli decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa, bez rozważenia wszystkich okoliczności danej sprawy.
Od interpretacji wyroku uchyliło się Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. – Nie zostało jeszcze opublikowane uzasadnienie do tego wyroku, a więc jego interpretowanie na obecnym etapie wydaje się przedwczesne. Należy też zauważyć, że każdy organ interpretuje przepisy na własną odpowiedzialność i nie jest w tym zakresie związany stanowiskiem ministra – powiedział nam Artur Koziołek, rzecznik prasowy resortu.
O co chodziło w orzeczeniu
Wszystko zaczęło się od sprawy, która trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jego wątpliwości wzbudził brak ograniczenia czasowego co do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pytający wskazał, że art. 156 par. 2 k.p.a. nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji administracyjnej, jeżeli została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten pozwala jednak na niestwierdzanie nieważności decyzji po upływie 10 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Chodzi tu o takie uchybienia, jak: wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie albo zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W katalogu tym nie ma przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2, która stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W sprawie rozpatrywanej przez WSA w Warszawie decyzja, której ważność oceniały organy administracyjne, została wydana ponad 60 lat temu. W tej sytuacji sąd zakwestionował sens poszukiwania sprawiedliwości po kilkudziesięciu latach, skoro przez cały ten okres określony podmiot korzystał z danego aktu administracyjnego i było to przez organy administracyjne tolerowane i akceptowane. Zdaniem WSA stabilizacja takich jak ten stanów faktycznych, po upływie określonego czasu, leży w interesie porządku publicznego. W ocenie sądu brak w przepisach prawa ograniczenia czasowego do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej określone prawa lub ich ekspektatywy budzi wątpliwości co do zgodności z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP zasadami zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego.
Zasada wymaga ograniczenia
W wyroku z 12 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 par. 2 k.p.a. jest częściowo niekonstytucyjny – w takim zakresie, w jakim nie daje możliwości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od chwili jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W ustnym uzasadnieniu wyroku TK wskazał, że działanie organów państwa na podstawie prawa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto nie powinna być stwierdzana jej nieważność, gdy nastąpił znaczny upływ czasu od jej wydania. Zdaniem trybunału w tym przypadku zasada praworządności, która wymaga usuwania nieprawidłowych decyzji z obrotu prawnego, musi być ograniczona ze względu na potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych na podstawie takich decyzji oraz zasadę zaufania obywatela do państwa. TK rozważył też, jaka jest relacja między zasadą praworządności (zasadą legalizmu) z art. 7 Konstytucji RP a zasadami pewności prawa i zaufania (lojalności państwa), wynikającymi z art. 2 ustawy zasadniczej. Z tej pierwszej wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a z dwóch ostatnich – reguła trwałości decyzji administracyjnej. Trybunał wskazał, że dopuszczalne są wyjątki od nakazu eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności, np. właśnie ze względu na zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę pewności prawa.
Ważne zaufanie
TK uznał, że zasada praworządności nie uzasadnia istnienia takiego rozwiązania prawnego, które umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, nawet gdy korzystała ona przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem i wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów. Trybunał podkreślił, że za takim stanowiskiem przemawia także to, że przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa ma charakter niedookreślony, a jej interpretacja ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji w tej konkretnej sprawie. Wskazał też, że gdy występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, stwierdzenie nieważności decyzji nie powinno mieć miejsca, ponieważ może spowodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej osób będących jej adresatami, co nie służyłoby realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji RP.
OPINIE EKSPERTÓW
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie oceniam jako racjonalne i słuszne. Jednak wyrok ten stwarza dosyć trudną sytuację dla organów administracji publicznej prowadzących postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Trybunał stwierdził bowiem, że do pewnego momentu możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, a po znacznym upływie czasu nie będzie to możliwe. Problem w tym, że trybunał nie wskazał, gdzie jest ta granica czasowa. W tej sytuacji niezbędna będzie więc nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie przepisu, który określi ograniczenia czasowe stwierdzenia nieważności z tej przyczyny. Tego typu rozwiązanie zawarto m.in. w najnowszym projekcie kodeksu budowlanego, gdzie wyraźnie zapisano, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie będzie mogło nastąpić po upływie roku od uzyskania zgody na użytkowanie. Warto zauważyć, że kodeks postępowania administracyjnego w przypadku niektórych przesłanek stwierdzenia nieważności, np. wtedy, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości albo gdy została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, przewiduje 10-letni termin ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny. Jednak stosowanie tego przepisu w drodze analogii do przesłanki rażącego naruszenia prawa budzi wątpliwości, ponieważ w ten sposób dokonywalibyśmy rozciągnięcia działania tego przepisu na sytuacje nim nieobjęte. Konieczna jest więc zmiana ustawy.
Przyglądając się wytycznym Trybunału Konstytucyjnego zawartym w komunikacie wydanym po ogłoszeniu wyroku, wydaje się, że organy administracyjne winny rozważać w danych okolicznościach sprawy, czy przyznanie prymatu zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP) nie ogranicza realizacji zasad zaufania obywatela do państwa i pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Pomocne może się okazać przeprowadzanie każdorazowo testu weryfikującego powołane przez trybunał przesłanki, tj. ile czasu decyzja korzysta z domniemania zgodności z prawem, czy wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów, a także dodatkowo – czy wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa zastosowana przez organ ukształtowała się w orzecznictwie po wydaniu decyzji.
Już pierwsza ze wskazanych przesłanek jest kontrowersyjna – trybunał odwołał się bowiem w sentencji wyroku do pojęcia „znacznego upływu czasu”, co jest pojęciem niedookreślonym. Wskazówką, czego możemy się spodziewać po uzasadnieniu trybunału a następnie zmianach wprowadzonych przez ustawodawcę, może być użyta w komunikacie TK miara „kilkudziesięciu” lat, która pozwalałaby odnieść tą wielkość do przynajmniej 20 lat. Biorąc z kolei pod uwagę dotychczasowe brzmienie art. 156 par. 2 k.p.a., należy przyjąć, że organy nie powinny się obawiać orzekania o nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia ich doręczenia lub ogłoszenia nie minęło 10 lat. Nie widzę bowiem podstaw, aby granice wyznaczone dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji miały być węższe w przypadku jednej z najpoważniejszych wad, jaką jest właśnie stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej że zagadnienie rozpatrywane przez trybunał dotyczyło braku ograniczenia czasowego prawa stwierdzenia nieważności jakimkolwiek terminem jako okoliczności destabilizującej porządek prawny i podważającej zaufanie obywateli do państwa.
Niemniej jednak sprawy w stanie faktycznym wykraczającym poza 10 lat będą problematyczne dla organów administracji. Dlatego ustawodawca winien jak najszybciej wprowadzić odpowiednie zmiany w przepisach.
W przypadku gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odracza terminu jego wejścia w życie, orzeczenie obowiązuje od daty jego ogłoszenia w oficjalnym, urzędowym publikatorze, jakim jest Dziennik Ustaw. Od tej chwili zaczyna też biec miesięczny termin na ewentualne wniesienie przez zainteresowane podmioty skarg o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a k.p.a., np. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnych, które przez długi czas pozostawały w obrocie prawnym. Aby do tego doszło, termin miesięczny musi być jednak bezwzględnie dochowany.