Zawodowi lobbyści wielkim łukiem omijają parlament, sporadycznie występują też do ministerstw w sprawach związanych z legislacją – taki obraz wyłania się z corocznych raportów tych instytucji
Wystarczyło 10 lat funkcjonowania ustawy z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia, by ten rodzaj działalności w Polsce przestał istnieć. Tak przynajmniej wynika z oficjalnych danych. Zawodowi lobbyści (w rozumieniu przepisów ustawy) uczestniczyli w zeszłym roku raptem w 31 z 1538 posiedzeniach komisji sejmowych. To 2 proc. (rok wcześniej ten odsetek wynosił 1,5 proc., a w 2012 r. – 2,7 proc.).
Reklama
Największym zainteresowaniem cieszyła się komisja zdrowia (zarejestrowany udział w jej 21 posiedzeniach). Sprawami ekonomicznymi lobbyści interesowali się w minimalnym stopniu: uczestniczyli w czterech posiedzeniach komisji gospodarki i po jednym – finansów publicznych, innowacyjności, ochrony środowiska, zasobów naturalnych, Skarbu Państwa oraz nadzwyczajnej do spraw energetyki i surowców energetycznych. Podczas wszystkich tych posiedzeń zabierali głos w dyskusji... dwa razy.

Reklama
Także działalność legislacyjna ministerstw polskich lobbystów nie obchodzi. Z dostępnych raportów poszczególnych resortów (część z nich danych nie publikuje) oraz KPRM wynika, że w 2014 r. wystąpili oni w 30 sprawach. Najczęściej – 19 razy – do Ministerstwa Finansów. Natomiast aktywność legislacyjna resortów infrastruktury i rozwoju, administracji, rolnictwa, Skarbu Państwa, MSW czy MON – jak wynika z oficjalnych danych – zainteresowaniem lobbystów wcale się nie cieszyła.
– Te informacje są oczywiście nierzetelne – ocenia Witold Michałek, ekspert ds. legislacji i lobbingu Business Centre Club (BCC) oraz współzałożyciel Stowarzyszenia Profesjonalnych Lobbystów w Polsce.
Ustawa nakłada na urzędników dodatkowe obowiązki biurokratyczne, muszą sporządzać notatki z takich kontaktów, co przysparza im pracy. Ponadto decydenci unikają spotkań z profesjonalnymi agitatorami, aby nie być posądzonym o sprzyjanie którejś ze stron, bo lobbing jest u nas ciągle negatywnie kojarzony z próbami nieczystych nacisków. – Dlatego urzędnicy jak mogą unikają kontaktów z lobbystami – tłumaczy Michałek.
W tej sytuacji lobbyści kontaktują się z politykami czy urzędnikami jako przedstawiciele wszelkiego rodzaju stowarzyszeń, związków, fundacji czy innych instytucji. Są wtedy poza kontrolą ustawy lobbingowej.
– Większość naszych działań prowadzimy na mocy ustawy o organizacjach pracodawców, m.in. uczestnicząc w pracach komisji trójstronnej, a nie na mocy przepisów regulujących działalność lobbingową – potwierdza Zbigniew Maciąg z Lewiatana, jednej z największych organizacji przedsiębiorców w kraju. – Nas w rejestrze podmiotów wykonujących działalność lobbingową nie ma – dodaje.
Niechęć do sformalizowanych działań lobbystycznych wynika też z zapisów ustawy, które wydają się zupełnie niepraktyczne. Zabraniają np. zawodowym lobbystom uczestniczyć w obradach podkomisji, a to głównie tam zapadają kluczowe decyzje legislacyjne. Ponadto lobbyści muszą na terenie parlamentu nosić specjalne, czerwone identyfikatory. – Żaden rozsądny polityk nie da się złapać na rozmowie z taką osobą, a tym bardziej sfotografować z nią. Wobec atmosfery, jaka otacza w Polsce lobbing, oznaczałoby to kompromitację – tłumaczy ekspert BCC.
– Założeniem ustawodawcy było zapewnienie przejrzystości procesu legislacyjnego – przyznaje Artur Koziołek, rzecznik Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. – Nie prowadzimy analiz wpływu przepisów wspomnianej ustawy na przejrzystość procesu legislacyjnego – dodaje.
Tymczasem w zdecydowanej większości państw UE nie ma ustaw regulujących działalność lobbistyczną. Powód? Bardzo trudno jest przygotować racjonalną i szczelną ustawę regulującą te kwestie. Natomiast tam, gdzie obowiązują podobne do naszych przepisy, np. na Litwie czy na Węgrzech, wszelkie kontakty w sprawach dotyczących legislacji odbywają się poza kontrolą tych ustaw. Pozostałe kraje Unii nie mają osobnej ustawy lobbingowej. W niektórych – np. w Austrii, Danii, Finlandii, Francji, Niemczech oraz Wielkiej Brytanii – tę kwestię regulują przepisy innych ustaw. Natomiast w innych krajach działalność lobbistyczna nie jest w żaden sposób regulowana prawnie.
Jak deklaruje Koziołek, jego resort nie prowadzi też prac nad zmianą przepisów. Zdaniem przedstawiciela BCC celowe byłoby zaś całą ustawę dotyczącą lobbingu zlikwidować i zająć się usprawnieniem procesu legislacyjnego. – Ustawa wcale nie jest potrzebna, ale jeśli już, miałaby ujawnione wszelkie kontakty z osobami i instytucjami, które lobbują, czyli rozmawiają na tematy legislacyjne. Powinna więc obejmować wszelkie związki zawodowe, organizacje pracodawców, stowarzyszenia czy kościoły – ocenia Michałek.

OPINIA

Z lobbingiem wciąż się stykamy, choć nie jest on ujawniany

Grażyna Kopińska, ekspert z Fundacji Batorego

Ministerstwa są zobowiązane do przedstawiania informacji o działaniach lobbingowych podejmowanych w stosunku do nich głównie przez podmioty zajmujące się nim zawodowo (znajdują się w rejestrze prowadzonym przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji). Urzędnicy unikają jednak spotkań z profesjonalnymi lobbystami, by nie być posądzonymi o sprzyjanie którejś ze stron zainteresowanych pracami nad zmianami w prawie. Lobbing jest u nas bowiem kojarzony z próbami nieczystych nacisków na decydentów.
To nie oznacza jednak, że politycy i urzędnicy mają z tego typu praktykami niewielką styczność. Takie działania prowadzą m.in. firmy, stowarzyszenia czy organizacje, które swoje poglądy, opinie lub propozycje mogą zgłaszać na mocy innych przepisów niż ustawa lobbingowa. Może się to odbywać np. w ramach konsultowania projektów ustaw (prawo to mają np. organizacje pracodawców, jeśli materia projektów przepisów dotyczy ich działalności).
Obraz faktycznych działań lobbingowych w urzędach mógłby być pełniejszy, gdyby dokładniej stosowały się one do ustawy. Artykuł 17 wskazuje bowiem, że w przypadku stwierdzenia, iż czynności wchodzące w zakres zawodowej działalności lobbingowej są wykonywane przez podmiot niewpisany do rejestru, organ władzy niezwłocznie informuje o tym ministra administracji publicznej. Takie informacje w raportach resortów pojawiają się sporadycznie.
Aby spełnione zostały przesłanki, które przyświecały tworzeniu ustawy – przejrzystość działań lobbingowych przy tworzeniu prawa – konieczna byłaby nowelizacja obowiązujących przepisów, np. w kierunku rozwiązań kanadyjskich. Tam za działalność lobbingową uważa się wszystko, co ma zmierzać do wpłynięcia na decyzje administracji publicznej, niezależnie, czy dotyczy to aktywności lobbystów zatrudnionych przez konkretne firmy lub grupy interesu, czy aktywności samych firm, organizacji, stowarzyszeń, a nawet związków religijnych. Bez takich zmian będziemy funkcjonować, opierając się na podwójnych standardach, które prowadzą do tego, że profesjonalny lobbing oficjalnie w Polsce nie ma miejsca, ale swobodnie można go prowadzić w ramach innej działalności. Rozszerzeniu katalogu działalności lobbingowej nie powinno jednak towarzyszyć nadmierne penalizowanie go. Taki kierunek myślenia widać było kilka lat temu, kiedy pojawiła się propozycja nadzorowania podmiotów lobbingowych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Trzeba sobie uświadomić, że lobbing nie musi być elementem źle pojętego, szemranego nacisku, ale może być częścią dyskusji publicznej, w ramach której różne grupy interesu mogą wyrażać swoje opinie i propozycje. Chodzi jedynie o to, aby ich działania były w pełni przejrzyste i zgodne z prawem.