Zbytnie zawężenie kręgu odbiorców porad, przeszacowanie kosztów, rozwiązania, które doprowadzą do dublowania pracy różnych struktur, brak mechanizmów kontrolnych. Przedstawiony przez Ministerstwo Sprawiedliwości projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej wciąż można poprawić
Zadłużenie, jakże aktualne wobec dyskusji o franku, i niespłacanie różnych zobowiązań, problemy mieszkaniowe, eksmisje, problemy rodzinne, związane z pracą, zasiłkami. Wiele jest obszarów, gdzie pomoc prawna jest potrzebna, a jej brak bardzo przeszkadza w życiu, osłabia ludzi, a w konsekwencji państwo, obniża kapitał społeczny. Z wielu trudnych sytuacji dzięki fachowej pomocy można wyjść, rozwiązać pogmatwane i nawarstwiające się problemy, stanąć na nogach, zacząć od nowa. Ludzie w trudnej sytuacji materialnej mają jednak ograniczony dostęp do takiej pomocy. Stąd od lat wołanie o stworzenie systemowych rozwiązań dotyczących nieodpłatnego poradnictwa prawnego. Jesteśmy w tej mierze wyspą na mapie Europy. Od lat podejmowane starania, liczne projekty ustaw, nie zakończyły się powodzeniem. Nie ma systemu.
Nie jest jednak tak, że obywatele są zupełnie pozbawieni możliwości uzyskania darmowej porady czy informacji prawnej. Wiele instytucji państwowych udziela takiej pomocy w swoim obszarze działania (m.in. rzecznicy: praw obywatelskich, praw dziecka, praw ubezpieczonych, praw pacjenta, praw konsumentów, Państwowa Inspekcja Pracy, Krajowa Informacja Podatkowa), działają uniwersyteckie poradnie prawne oraz organizacje obywatelskie (biura porad obywatelskich o profilu najczęściej ogólnym oraz wyspecjalizowane organizacje pozarządowe zajmujące się m.in. ochroną praw człowieka, uchodźców, praw dziecka, praw kobiet, ofiar przemocy, praw osób z niepełnosprawnościami). Pomocy udzielają prawnicy w ramach coraz częstszych akcji samorządów adwokackiego i radcowskiego oraz indywidualnej tradycyjnej pomocy pro bono. Jest zatem, przynajmniej teoretycznie, wiele możliwości uzyskania pomocy. Chodzi więc raczej o to, by wprowadzić rozwiązania systemowe, które spełnią dwa podstawowe warunki. Po pierwsze doprowadzą do sytuacji, że pomoc taka jest dostępna na obszarze całego kraju i w różnych dziedzinach, że państwo gwarantuje dostęp do niej obywatelom w potrzebie. Temu ma służyć opracowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości i dyskutowany obecnie projekt ustawy. I po drugie spowodują, że istniejące obecnie możliwości uzyskania pomocy będą jakoś z sobą współgrały, że będzie istniała informacja, kto za co odpowiada oraz system odsyłania wedle kompetencji (nie spychologii). Krokiem dla osiągnięcia tego celu ma być ogólnopolski Kongres Poradnictwa Prawnego i Obywatelskiego, który zacznie się w poniedziałek w Warszawie (informacja w ramce obok).

Lex exposé – przyspieszenie

Pod koniec zeszłego roku dość niespodziewanie opracowano w Ministerstwie Sprawiedliwości projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej. Resort ogłosił go przed samym Bożym Narodzeniem, a czas konsultacji publicznych i międzyresortowych przypadł na okres świąteczny (termin na złożenie opinii upływał dla organizacji obywatelskich 5 stycznia). Mimo to wpłynęło wiele opinii co pokazuje skalę zainteresowania pomocą prawną. Projekt był zaskoczeniem, choć kilkanaście dni wcześniej odbyło się w Ministerstwie Sprawiedliwości spotkanie dla wybranych organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli samorządów prawniczych, na którym pokazano jego pierwszą wersję. Zaskakuje także tempo prac nad dokumentem. W rozmowach ten proces legislacyjny nazywany jest „lex exposé”, jako że początkiem działań była obietnica złożona w wystąpieniu premier Kopacz (1 października 2014 r.) – na takie źródło pochodzenia projektu wskazuje zresztą opracowana ocena skutków regulacji (OSR). Politycy przyznają, że z kalendarza wyborczego wynika konieczność zakończenia prac i uchwalenia ustawy, do końca marca 2015 r. Potem zaczynają się kolejne kampanie wyborcze. Gdyby to się udało, cały proces legislacyjny trwałby mniej niż pół roku.
Praca nad projektem jest zatem swoistym wyścigiem z czasem, a argument konieczności pośpiechu jest używany także wobec krytyków projektu, czy jego poszczególnych rozwiązań: „Czasu mamy mało, uchwalmy projekt, stwórzmy system, potem będziemy go zmieniać i rozwijać”. Nie przeczę, że po latach nieudanych starań o systemową regulację dostępu do nieodpłatnej pozasądowej pomocy prawnej argument ten jest pociągający. Czy jednak warto mu ulegać?

Smutny dorobek dziesięciolecia

Zanim przedstawimy założenia nowego projektu, spójrzmy krótko na historię prac nad zagadnieniem, to tło, na którym lepiej będzie widać najnowszy pomysł. W Polsce funkcjonuje (lepiej lub gorzej) system pomocy prawnej z urzędu w postępowaniach sądowych. Nie ma natomiast, i jesteśmy tu wyjątkiem na skalę europejską, systemowych rozwiązań, jeśli chodzi o dostęp do nieodpłatnego poradnictwa w sprawach, które nie toczą się przed sądem (stąd nazwy „pomoc prawna przedsądowa” czy „pozasądowa”). Wyjątkiem, który podkreśla absurdalność sytuacji, jest to, że, przynajmniej teoretycznie, bo zdaje się prawie nikt z tego nie korzysta – prawo do pomocy prawnej przedsądowej mają w Polsce nie obywatele polscy, ale innych państw Unii Europejskiej, musieliśmy bowiem uchwalić przepisy implementujące dyrektywę 2003/8/WE o pomocy prawnej w sporach transgranicznych.
Apele o wprowadzenie systemowych rozwiązań dotyczących nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa formułowane są w Polsce od lat, od zawsze towarzyszą im też obietnice polityków i ludzi władzy rozwiązania tego problemu. Tytułem anegdoty można przytoczyć historię z zamierzchłych czasów, kiedy to podczas Forum Pomocy Prawnej organizowanego w 2002 r. w Sejmie przez Helsińską Fundację Praw Człowieka we współpracy z sejmową komisją sprawiedliwości i praw człowieka kilku panelistów obiecało starania o regulację ustawową w swoich środowiskach. Byli to Grzegorz Kurczuk reprezentujący Sejm, Marek Sadowski z Ministerstwa Sprawiedliwości i Andrzej Kalwas, prezes Krajowej Rady Radców Prawnych. Wszyscy oni niedługo potem zostali kolejno ministrami sprawiedliwości. I rzeczywiście trzeci z nich, minister Kalwas, zajął się tematem, rozpoczynając prace w 2004 r., a kierując do Sejmu w 2005 r. pierwszy projekt systemowych rozwiązań. Obecny dokument pojawił się zatem w 10-lecie starań o ustawową regulację.
Od czasu projektu ministra Kalwasa opracowano kilkanaście kolejnych, kilka z nich dotarło do Sejmu, jeden zatrzymał się na Radzie Ministrów, pozostałe nie wyszły poza mury Ministerstwa Sprawiedliwości. Mówiąc wprost, próbowano już niemal wszystkiego, przypomnijmy kilka najważniejszych projektów. Pierwszy (ministra Kalwasa) zakładał budowę sieci biur porad na poziomie okręgów sądowych i był pomysłem na budowaną od podstaw drogą strukturę administracyjną. Biura porad z etatowymi pracownikami udzielałyby pomocy prawnej podstawowej, a udzielanie pomocy kwalifikowanej zlecałyby zainteresowanym adwokatom i radcom (docelowo jednolity system miałby objąć pomoc prawną sądową i pozasądową). Koordynować system miało Krajowe Centrum Pomocy Prawnej, a opiniować i doradzać społeczna Rada Koordynacyjna Pomocy Prawnej przy ministrze sprawiedliwości.
Drugi projekt (skierowany do Sejmu w 2007 r.) ograniczył się do pomocy pozasądowej i zrezygnował z budowy struktury administracyjnej. Organizację pomocy przeniesiono na poziom powiatów, czyli bliżej potrzebujących. Organ centralny – Krajowa Rada Pomocy Prawnej – miał przeprowadzać przetargi na świadczenie pomocy prawnej w poszczególnych powiatach, a stawać do nich mogli adwokaci, radcy, jednostki samorządu terytorialnego, osoby z wyższym wykształceniem prawniczym, uniwersytety. W osobnym trybie do konkursów ofert miały też stawać organizacje pozarządowe.
Kolejne projekty nie wyszły poza Radę Ministrów lub Ministerstwo Sprawiedliwości. Założenia z 2009 r. wprowadziły rozróżnienie na informację prawną, pomoc podstawową i rozszerzoną, zakładały uwzględnienie sektora społecznego i powołanie Rady Pomocy Prawnej z szerokimi kompetencjami. Założenia z marca 2010 r. przewidywały m.in. powołanie Centrum Pomocy Prawnej (z ekspozyturami), które miało udzielać informacji prawnej, Rada Pomocy Prawnej miała ustalać i kontrolować standardy świadczenia pomocy prawnej oraz oceniać działania wprowadzanego systemu. Dokument zakładał stopniowe wdrażanie, pilotaże i ocenę skuteczności wprowadzanych rozwiązań. Projekt ustawy z października 2010 r. ograniczał się już tylko do udzielania informacji prawnej poprzez Centrum Informacji Prawnej. Projekt został przypomniany także w 2011 r. i dość niespodziewanie wniesiony do Sejmu w 2014 r. Równolegle prace zakończone publikacją zielonej księgi w 2014 r. toczyły się w Kancelarii Prezydenta RP, a jeden z projektów wniosła do Sejmu opozycja (2012 r.).
Choć dotychczasowe projekty były zupełnie różne, pewne elementy je łączą. Po pierwsze autorzy projektów zdefiniowali charakter pomocy – od zwykłej informacji po poradę kwalifikowaną. Po drugie dostrzegali różne podmioty jako potencjalnych usługodawców w dziedzinie poradnictwa. Zarówno prawników – adwokatów, radców prawnych, aplikantów, czasem absolwentów – jak i podmioty wyspecjalizowane w poradnictwie, jak organizacje pozarządowe, biura porad obywatelskich czy uniwersyteckie poradnie prawne. Po trzecie w projektach widać chęć stworzenia jakiejś instytucji, która jest gospodarzem problematyki poradnictwa czy szerzej pomocy prawnej w ogóle. Nazwa jest wtórna, ale taka Rada Pomocy Prawnej, w zależności od projektu, zajmuje się m.in. badaniem i ewaluacją systemu, standaryzacją, edukacją.
Natomiast wszystkie dotychczasowe projekty ustaw miały też pewną wyraźną słabość. Przede wszystkim była to trudność w określeniu grupy adresatów poradnictwa związana z niewiedzą, ilu z nich z pomocy będzie chciało skorzystać i jakie to wygeneruje koszty. Przyjmowano różne kryteria – m.in. minimum egzystencji, minimum z ustawy o pomocy społecznej, płaca minimalna – lub odpowiednio powiększony procent przyjętego kryterium (np. 150 czy 200 proc.). Autorzy tych projektów nie bazowali na szczegółowej wiedzy, faktach, twardych danych, założenia były raczej intuicyjne i ograniczały się do szacunków kosztów, właściwie bez szczegółowych wyliczeń dotyczących zapotrzebowania na pomoc.
To się obecnie zmieniło, jako że od kilku lat, głównie za sprawą projektu systemowego, którego liderem jest Ministerstwo Pracy, powstały takie opracowania. Wnikliwe badania oraz analizy ekonomiczne, głównie prof. UJ Waldemara Florczaka, dr. Jana Winczorka i dr. Michała Araszkiewicza, spowodowały, że propozycje zmian systemowych formułowane w ostatnim czasie zawierają dość szczegółowe wyliczenia (oczywiście uwzględniające margines błędu) dotyczące kosztów poradnictwa w zależności od grupy adresatów, metod świadczenia i zakresu przedmiotowego udzielanej pomocy. Takie wyliczenia zawiera załącznik do zielonej księgi wydanej przez Kancelarię Prezydenta w 2014 r., takie wyliczenia zawiera propozycja modelu poradnictwa opracowana przez ekspertów INPRIS w 2014 r. (informacja w ramce obok).

Może tym razem?

Najnowszy projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej tylko momentami odwołuje się do wcześniejszych propozycji, de facto jest nowym, autorskim pomysłem. Trudność w jego omówieniu powoduje fakt, że ulega on obecnie zmianom, których zakres nie jest przesądzony (być może właśnie podczas Kongresu Poradnictwa, w najbliższy poniedziałek, ministrowie sprawiedliwości i pracy ogłoszą uzgodnione zmiany). Co zatem przewidywał oficjalny projekt skierowany do konsultacji? Podzielenie zagadnienia na informację prawną oraz pomoc prawną pozasądową. Co do dostępu do informacji prawnej projekt zakłada, że od 2017 r. będą tworzone przez wojewodów infolinie – wojewódzkie centra informacji prawnej (a więc 16 niezależnych), a prowadzić je będą organizacje pozarządowe, które wygrają odnośne konkursy ofert organizowane przez wojewodów.
Co do dostępu do pomocy prawnej pozasądowej, projekt przewiduje od 2016 r. powierzenie jej świadczenia wyłącznie adwokatom i radcom prawnym (nawet z wyłączeniem aplikantów). Otóż w ramach powiatów (które zawierają porozumienia z gminami) tworzone mają być punkty pomocy prawnej, w których mają dyżurować prawnicy. Uprawnionymi do uzyskania pomocy byłyby osoby korzystające z pomocy społecznej (lub spełniający kryterium uzyskiwania pomocy społecznej).

O co warto zawalczyć

Wydaje się, że poprawki, które obecnie wprowadzane są do projektu, to wpływ krytyki, z jaką spotkał się dokument w ramach konsultacji, oraz efekt dialogu między Ministerstwem Sprawiedliwości i Ministerstwem Pracy. Zmienić się ma sposób definiowania odbiorców pomocy oraz krąg podmiotów uprawnionych do jej świadczenia. Otóż na kilka punktów porad prowadzonych przez adwokatów i radców ma przypadać jeden punkt prowadzony przez inne podmioty, jak biura porad obywatelskich czy organizacje pozarządowe, które wygrają odnośne konkursy.
Jakie inne elementy projektu wymagają dodatkowej refleksji i ewentualnych korekt? Czy projekt, który najwyraźniej podlega głębokim przeobrażeniom na przestrzeni kilku tygodni, może ewoluować dalej? Są w nim elementy, które warto docenić (jak zbliżenie poradnictwa do obywateli, opieranie się na lokalnych strukturach samorządowych, uwzględnienie wykwalifikowanych prawników – adwokatów i radców prawnych jako doradców). Być może kilka dodatkowych zmian uczyni go projektem, który pozwoli stworzyć podwaliny systemu, z nadzieją, że będzie on oceniany i zmieniany w zależności od wyników tej oceny. Byłby to niechybnie sukces, po latach starań. Ale by zmniejszyć ryzyko niepowodzenia, warto dodatkowo zwrócić uwagę na następujące zagadnienia (poniżej cytuję fragmenty wstępu do opinii INPRIS sformułowanej w ramach konsultacji publicznych, www.inpris.pl).
Jeśli chodzi o adresatów pomocy, projekt przewiduje zbytnie zawężenie kręgu odbiorców porad, przy braku weryfikacji, czy rzeczywiście konkretne osoby tej porady potrzebują. Zdaniem wielu znawców zagadnienia potrzeby prawne i brak środków na ich zaspokojenie mają w dużej mierze inne osoby niż krąg określony ustawą o pomocy społecznej. Trzeba także uwzględnić fakt, że informowanie o prawach i uprawnieniach oraz poradnictwo specjalistyczne (w tym prawne) już przysługuje osobom objętym ustawą o pomocy społecznej.
Zaskakująca jest propozycja, by tworzono równolegle 16 wojewódzkich systemów dostępu do informacji prawnej. Prawo mamy jedno w kraju i akurat system informacji telefonicznej mógłby być scentralizowany i tańszy dzięki wykorzystaniu efektu skali. Nie jest także jasne, dlaczego zdaniem autorów projektu to właśnie organizacje pozarządowe miałyby tworzyć system informacji prawnej. W tym kontekście wymaga także rozważenia wzajemna relacja informacji i pomocy prawnej, w projekcie są to byty niezależne, tymczasem w rzeczywistości są z sobą związane. Projekt nie odnosi się także w żaden sposób do istniejącego systemu pomocy prawnej sądowej, co osłabia jego systemowość.
Z doświadczeń światowych wynika, że jednym z najważniejszych elementów systemu jest wprowadzenie rozwiązań, które pozwalają na skuteczną i jednocześnie efektywną pomoc klientom – zaczyna się ona od określenia potrzeb klienta pomocy. Osoba pierwszego kontaktu, opłacana niżej niż adwokat, w ramach tzw. triage część klientów odsyła lub kieruje do odpowiednich instytucji, części udziela wystarczającej informacji, a część klientów kieruje do adwokata/radcy prawnego (tylko w sprawach wymagających kwalifikacji adwokata/radcy prawnego). Projekt ustawy nie zawiera takich rozwiązań, porad mają udzielać wyłączenie adwokaci i radcy (poradą więc będzie udzielenie informacji o adresie poszukiwanej instytucji?).
Autorzy projektu deklarują jego efektywność (przewidziano wydatki ok. 100 mln zł rocznie), tymczasem szczegółowe wyliczenia przeprowadzone przez ekspertów pokazują, że przy założonej grupie odbiorców pomocy prawnej wydatki na pomoc prawną są znacznie przeszacowane. Z kolei projektowane rozwiązania dotyczące informacji prawnej na podstawie badań i wyliczeń nie będą wystarczające. Projekt właściwie nie uwzględnia istniejących już struktur poradniczych zarówno publicznych, jak i niepublicznych i relacji do tych struktur projektowanego systemu pomocy prawnej, który ma działać obok, choć wiemy, że de facto będzie dublował niektóre rozwiązania.
Projekt nie przewiduje procedury kontroli jakości porad oraz mechanizmu ewaluacji efektywności systemu udzielania porad prawnych. Są to oczywiste elementy dla każdego twórcy takiego systemu na świecie. Wszędzie tam istnieje etyka zawodowa i samorządowa odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatury. A jednak państwo, przeznaczając na pomoc prawną środki publiczne, powinno wprowadzać elementy kontroli jakości i oceny efektywności (takie, które dają się pogodzić z niezależnością zawodów prawniczych).
Dokument nie przewiduje stworzenia systemu zbierania i analizowania danych płynących z poradnictwa dla celów analityki niezbędnej dla racjonalnych polityk publicznych. Tymczasem tworzenie publicznego systemu udzielania pomocy prawnej jest znakomitą sposobnością do stworzenia mechanizmu zbierania takich informacji. Projekt nie zakłada także istnienia na poziomie centralnym żadnej jednostki (choćby departamentu w ministerstwie czy Rady Pomocy Prawnej), która zajmowałaby się badaniem działania systemu, standaryzacją, pracami na rzecz systemu (jak tworzenie scentralizowanego systemu komputerowego do obsługi świadczonej pomocy, który oszczędza publiczne środki wykorzystując efekt skali). Takie instytucje istnieją w krajach, które słyną z najlepszych rozwiązań w dziedzinie poradnictwa.
Mam zatem nadzieję, że także te zagadnienia zostaną wzięte pod uwagę przez autorów projektu i uwzględnione w pracach nad jego zmianami.

Zdaniem wielu znawców zagadnienia potrzeby prawne i brak środków na ich zaspokojenie mają w dużej mierze inne osoby niż krąg określony ustawą o pomocy społecznej

Kongres Poradnictwa Prawnego i Obywatelskiego

W dniach 2–4 lutego spotka się w Warszawie ponad 250 przedstawicieli organizacji i instytucji poradniczych oraz osób zainteresowanych poradnictwem. Podczas kongresu odbędą się panele tematyczne, w tym poświęcone projektowi ustawy przygotowanemu przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Swoją działalność przedstawią finaliści konkursu o nagrodę kongresu w kategorii „Dobre praktyki poradnicze” oraz „Najlepszy model współpracy samorządu terytorialnego z organizacją poradniczą”. Działać będzie Targ Poradnictwa, gdzie zaprezentuje się kilkadziesiąt instytucji i organizacji. Odbędzie się 10 praktycznych warsztatów na różne tematy oraz wieczór filmów o poradnictwie. Więcej informacji o kongresie na stronie www.inpris.pl/kongres.

Badania poradnictwa prawnego i obywatelskiego

Wśród licznych opracowań dotyczących poradnictwa, które powstały w ostatnich latach (a są dostępne na stronie www.inpris.pl), wymienić można między innymi: „Poradnictwo prawne i obywatelskie – system, koszty, innowacje” (praca zbiorowa pod red. G. Wiaderka, 2014); „Technologie informacyjne a nieodpłatna pomoc prawna” (M. Araszkiewicz, 2015); „Przegląd literatury na temat dostępności i korzystania z pomocy prawnej” (J. Winczorek, 2012); „Próba wyceny średniorocznych makroekonomicznych kosztów bieżącego i przyszłego systemu nieodpłatnego poradnictwa prawno-obywatelskiego w Polsce” (W. Florczak, 2013); „Porady prawne w Polsce: sugestie wynikające z praktyki międzynarodowej” (M. Barendrecht, M. Gramatikov, C. van Zeeland, 2012), „Dostęp do nieodpłatnej pozasądowej pomocy prawnej dla potrzebujących. Zielona księga” (Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, 2014).