Resort sprawiedliwości przekonuje, że wedle unijnych wymogów zwierzchni nadzór nad kuratorską służbą sądową powinien pełnić minister. Tyle że wspólnotowe rekomendacje wcale nie są tak jednoznaczne
ikona lupy />
Kuratorzy w ogniu krytyki / Dziennik Gazeta Prawna
Celem przygotowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości założeń ustawy o zmianie ustawy o kuratorach sądowych ma być „stworzenie warunków sprzyjających poprawie jakości, sprawności i efektywności pracy kuratorów sądowych w zwalczaniu i zapobieganiu patologiom społecznym. A zwłaszcza ograniczaniu powrotu skazanych do przestępstwa oraz liczby rodzin dysfunkcyjnych”. Jak przekonują projektodawcy, obecny stan rzeczy nie jest zadowalający (patrz infografika). Aby to zmienić, proponują reorganizację nadzoru nad tą służbą, tak aby jej zwierzchnikiem nie był już prezes sądu okręgowego, lecz minister sprawiedliwości. W ich ocenie dzisiejsza forma nadzoru jest bowiem niespójna i nieczytelna.
„Minister sprawiedliwości, pomimo ponoszenia na szczeblu centralnym odpowiedzialności za wykonywanie orzeczeń sądowych, pozbawiony jest rzeczywistego wpływu na obsadę kuratorów okręgowych (sprawują nadzór nad działalnością kuratorów sądowych w podległym im rejonie – red.) oraz na realizowaną w ramach okręgów politykę probacyjną” – czytamy w tekście regulacyjnym do założeń. Zdaniem inicjatorów zmian przewidziana w art. 37 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych (t.j. Dz.U. 2014 poz. 795) odpowiedzialność kuratorów okręgowych przed prezesem sądu okręgowego ma charakter iluzoryczny. Dla prezesów zagadnienia związane z nadzorem nad kuratorską służbą sądową nigdy bowiem nie stanowiły przedmiotu pogłębionej uwagi.
– Obowiązujące zasady i tryb wyboru kuratora okręgowego nie sprzyjają jakości i efektywności jego pracy. Zakres decyzyjny prezesa sądu ogranicza się do wyboru kuratora okręgowego spośród dwóch kandydatów wyłonionych przez zgromadzenie okręgowe. Sami kuratorzy dokonują więc wyboru osoby, która w przyszłości będzie ich nadzorować i kontrolować, a kandydaci zabiegają o ich przychylność w celu zdobycia wystarczającej liczby głosów – opisuje Wioletta Olszewska z Ministerstwa Sprawiedliwości.
Zalecenie unijne
Dlatego resort postuluje bezpośrednią podległość kuratora okręgowego ministrowi.
– Obecna konstrukcja jest wysoce atrakcyjna z punktu widzenia członków kuratorskiej grupy zawodowej, którzy nie muszą obawiać się szczególnego zaangażowania kuratora okręgowego w proces nadzoru i szczególnie krytycznej oceny ich pracy. Dowodzi tego bieżąca analiza przekazywanych ministerstwu sprawozdań z lustracji i wizytacji zespołów kuratorskiej służby sądowej, które niezwykle rzadko odnotowują jakiekolwiek uchybienia. Jednocześnie zgoła odmienny wynik dały lustracje przeprowadzane przez ministerstwo – opisuje przedstawicielka resortu.
I dodaje, że nadzór ministra nad służbami wykonawczymi jest konieczny dla zachowania spójności i efektywności całego systemu wykonywania orzeczeń.
Ale w tekście regulacyjnym projektu podkreśla się także, że zmiany w dużej mierze są realizacją wytycznych i zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy.
„Podkreślić bowiem należy, że Rekomendacje nr R(92)16 z dn. 19.10.1992 r. w sprawie europejskich reguł dotyczących sankcji i środków alternatywnych oraz Rekomendacje CM/Rec(2010)1 z dn. 20.01.2010 r. w sprawie reguł probacji jednoznacznie zalecają uporządkowanie służby probacyjnej według zasad funkcjonujących w sferze administracji państwowej” – przekonuje ministerstwo. I dodaje, że reguła nr 41 pierwszego z dokumentów stanowi wprost, że „personel zawodowy [służby probacyjnej] będzie podlegał organom władzy wykonawczej określonym przepisami prawa. Organa te określą obowiązki, prawa i kompetencje podległych im pracowników, a także będą sprawować nad nimi nadzór oraz przeprowadzać oceny wyników ich pracy”.
Żadne uzasadnienie
Argumentu o tym, że z unijnych regulacji wynika konieczność zmian w polskim prawie, część ekspertów jednak nie podziela.
– Zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy są uchwałami organizacji międzynarodowej o charakterze niewiążącym prawnie i nie tworzącym nowych zobowiązań prawnomiędzynarodowych – mówi dr Hanna Gajewska-Kraczkowska, adwokat z kancelarii Zakrzewski Domański Palinka.
W jej opinii reguła 41 nie zawiera też wcale zalecenia podporządkowania służby kuratorskiej ministrowi sprawiedliwości.
– Pojęcie organu wykonującego (implementing authority) nie musi być interpretowane tak dosłownie, jak czyni to projekt. W załączniku do rekomendacji – Słowniczku organ wykonujący jest określony jako organ upoważniony do podejmowania decyzji i odpowiedzialny za wykonywanie sankcji i środków alternatywnych (np. prac społecznych – red.) – zaznacza mecenas Gajewska-Kraczkowska.
Jak wskazuje, w Europie nie istnieje jednolity pod względem ustrojowym i organizacyjnym system probacji. Służby probacyjne są powiązane z sądami (Niemcy, Belgia i obecnie Polska), ze służbami penitencjarnymi pod cywilnym kierownictwem (kraje skandynawskie, Francja) albo też ich zadania realizują organizacje pozarządowe.
O braku wspólnotowej podstawy do takich zmian wypowiedziała się również Rada Legislacyjna – ciało opiniodawczo-doradcze prezesa Rady Ministrów. Jej krytykę odpierał Michał Królikowski, ówczesny wiceminister sprawiedliwości, podkreślając, minister sprawiedliwości w latach 2002–2012 sprawował już zwierzchni nadzór nad kuratorską służbą sądową. I nie budziło to wtedy zastrzeżeń.
Argumentu unijnych wymogów ministerstwo dziś już nie wysuwa na pierwszy plan.
– Instytucja nadzoru nad kuratorską służbą sądową wymaga sanacji, ponieważ w obecnym kształcie nie spełnia swojej roli, nie przyczynia się do zapewnienia właściwej jakości pracy kuratorów sądowych i nie jest w stanie zapewnić przewagi interesu publicznego ponad interesem korporacyjnym. Dążenie do urealnienia tego nadzoru jest zatem argumentem podstawowym, a odwołanie się do zaleceń Rady Europy jedynie pomocniczym, wskazującym, że propozycje ministerstwa nie stanowią zamachu na niezależność – akcentuje Wioletta Olszewska.
Kuratorzy mają jednak własny pomysł, jak poprawić organizację swojej służby.
– Kuratorską służbą sądową powinni zawiadywać kuratorzy posiadający co najmniej kilkunastoletnie doświadczenie w wykonywaniu zawodu. Dlatego też postulujemy, aby w ramach Ministerstwa Sprawiedliwości utworzona została instytucja krajowego kuratora sądowego – mówi Henryk Pawlaczyk, przewodniczący Krajowej Rady Kuratorów.
– Dzięki temu ministerstwo będzie mieć prawidłowy obraz funkcjonowania naszej profesji i jej rzeczywistych problemów – dodaje.