Subskrybuj nas na Youtube
Izba nie funkcjonuje sama dla siebie. Wiedza płynąca z wyroków sądów jest nieoceniona i uważamy, że nie jest żadną ujmą kontrola naszych orzeczeń - mówi w wywiadzie dla DGP Paweł Trojan, prezes Krajowej Izby Odwoławczej.
Gdy przed rokiem stanął pan na czele Krajowej Izby Odwoławczej głośno mówiło się o konflikcie Izby z prezesem Urzędu Zamówień Publicznych. Ówczesny prezes został odwołany, trwa konkurs na nowego. Gdyby po nominacji poprosił pana o rozmowę i spytał, jakie oczekiwania mają wobec niego członkowie izby, co by pan odpowiedział?
Chcielibyśmy, aby relacje między UZP a KIO miały charakter partnerski. Jeśli te dwie instytucje będą ze sobą współpracowały, korzyści odniesie cały system. Skorzystają na tym przede wszystkim ostateczni beneficjenci systemu zamówień publicznych, czyli zamawiający i wykonawcy.
KIO ma takie miejsce w systemie, jakie jej wyznaczył ustawodawca. Jesteśmy na różnych płaszczyznach (w tym także finansowo) zależni od UZP i to jest jeden z czynników determinujących naszą sytuację. Dlatego tak dużo zależy od relacji z prezesem UZP.
Od dłuższego czasu członkowie KIO powtarzają, że powinniście stanowić zupełnie niezależny organ, posiadający również odrębność budżetową. Te postulaty pozostają aktualne?
Tak, zwłaszcza wobec trwających prac nad zmianami ustawy. Zostaliśmy poproszeni o przedstawienie swoich propozycji w związku z nimi. Płyną do nas sygnały, że to rozwiązanie nie jest postrzegane jako zmiana niekorzystna. Oczywiście taka reorganizacja wymaga analizy systemowej, ale myślę, że to pozytywnie wpłynęłoby na całą organizację systemu środków ochrony prawnej.
Jakie jeszcze zmiany w prawie postuluje KIO?
Skupiamy się przede wszystkim na procedurze. Wskazane byłoby m.in. wprowadzenie możliwości częściowego umarzania postępowań odwoławczych. Obecnie brakuje do tego odpowiednich narzędzi w ustawie. Uważamy, że wykonawcy powinni mieć prawo formułować zarzuty wobec opisu przedmiotu zamówienia w postępowaniach poniżej progów unijnych. Przydałoby się przemyśleć rozkład kosztów postępowania oraz wyeliminować sytuacje, gdy normy rangi ustawowej są regulowane w rozporządzeniu wykonawczym. Mam na myśli ogłaszanie orzeczeń, zgłaszanie zdań odrębnych, określenie terminu wniesienia sprzeciwu. Za niezbędne uważamy też uproszczenie terminów wnoszenia środków ochrony prawnej i wprowadzenie nowego systemu skargowego przez wskazanie jednego sądu okręgowego właściwego do rozpoznawania skarg.
Coś jeszcze szwankuje w procedurze?
Chcielibyśmy, aby czynności zamawiającego dokonywane po wniesieniu odwołania mogły być realizowane tylko w ramach tego postępowania, a nie poza nim. Czasami zamawiający dokonują bowiem pewnych zmian, niejako obok postępowania odwoławczego, a gdy dochodzi do rozprawy, okazuje się, że mamy do czynienia z zupełnie nowym stanem faktycznym, którego nie można badać, gdyż nie był przedmiotem odwołania.
Widzimy też potrzebę zmian ustrojowo-organizacyjnych związanych z funkcjonowaniem izby, dotyczących m.in. powoływania jej organów czy stabilności stosunku pracy jej członków.
Niedawne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który uchylił kuriozalnie wysoką opłatę od skargi do sądu, sprawi, że strony dużo częściej będą teraz kwestionować wyroki KIO (sygn. akt SK 12/13). Tak naprawdę dopiero teraz wasze rozstrzygnięcia zaczną podlegać kontroli wyższej instancji. Nie boicie się tego?
Wręcz przeciwnie, cieszymy się, że druga instancja przestanie być iluzoryczna, zresztą zawsze uważaliśmy, że blokowanie dostępu do sądu nie służy systemowi zamówień publicznych. Izba nie funkcjonuje sama dla siebie. Wiedza płynąca z wyroków sądów jest nieoceniona i uważamy, że nie jest żadną ujmą kontrola naszych orzeczeń. Liczymy, że pozwoli to na ujednolicenie orzecznictwa.
Rozmawiamy niedługo po przekazaniu informacji z działalności KIO za 2013 r. Dane pokazują, że chociaż nieznacznie, to jednak po raz kolejny wzrosła liczba skierowanych do izby odwołań. Przybywa więc pracy, a jednocześnie skład izby pozostaje bez zmian. Jest wystarczający?
Nie jest. Działamy niejako na granicy, problem stanowi chociażby wyznaczanie składów poszerzonych. Trudno jest wtedy nie tylko wyznaczyć termin rozprawy, ale także dostosować się członkom do spraw, które rozstrzygają indywidualnie w składach jednoosobowych. Postulujemy poszerzenie składu izby o kolejnych członków. Tak naprawdę nawet pięć dodatkowych osób dałoby nam rezerwę pozwalającą na sprawne funkcjonowanie, np. w razie chwilowego wzrostu liczby odwołań.
Zresztą nie chodzi tylko o samą liczbę spraw. Istotna jest też ich waga. Zagadnienia poruszane w odwołaniach wchodzą na zupełnie inny poziom szczegółowości, wymagający od składu orzekającego dużo większego zaangażowania, więcej czasu do namysłu celem wydania prawidłowego orzeczenia.
Na przykład?
W bardzo wielu odwołaniach dotyczących niespełnienia warunków udziału w postępowaniu jednocześnie jest podnoszony zarzut podania nieprawdziwych informacji. Taka sytuacja wymaga dogłębnego zbadania, czy nieprawdziwość jest pozorna czy faktyczna. Strony przedstawiają mnóstwo dowodów, każdy z nich trzeba przeanalizować, aby ocenić jego wagę. Czasem postępowanie opiera się na poszlakach, co jeszcze bardziej utrudnia ocenę sytuacji. Trzeba również wziąć pod uwagę okoliczność, że nasze rozstrzygnięcie może nawet prowadzić do odpowiedzialności karnej uczestnika przetargu.
Analogiczna sytuacja jest z postanowieniami wzorów umów. Strony próbują wpływać na wzór umowy i wywalczyć korzystniejsze dla siebie postanowienia, zresztą czasami słusznie, gdyż te, które narzucił zamawiający, de facto uniemożliwiają ubieganie się o zamówienie.
Nie wszyscy zgadzają się z tym, by KIO narzucała konkretne postanowienia specyfikacji. Część prawników uważa, że jej rola powinna się ograniczać do stwierdzenia ewentualnej niezgodności z prawem, ale kreowanie nowej treści postanowień leży już w gestii zamawiającego.
Takie argumenty były w przeszłości podnoszone, posługują się nimi także uczestnicy postępowań odwoławczych. Trzeba jednak mieć świadomość, jakiego rodzaju problemy napotykałoby orzeczenie poprzestające na stwierdzeniu niezgodności danego postanowienia umownego z prawem i konieczności przywrócenia tej zgodności, bez określenia jakichkolwiek wskazówek, jak to osiągnąć. Taki wyrok byłby niewykonalny, a wręcz zachęcałby do tworzenia kolejnych projektów umownych, które stanowiłyby podstawę do kolejnego odwołania.
Dlatego też składy orzekające nakazują zazwyczaj konkretne zmiany specyfikacji, z uwzględnieniem stanowisk obu stron i zasadności określonych w odwołaniu żądań. Czasami na sali rozpraw strony dochodzą do wniosku, że spór pomiędzy nimi ma jedynie charakter pozorny, zaś dokonana przez podmiot zamawiający wykładnia postanowień umowy oddaje faktyczne intencje w nich wyrażone. Być może w takich przypadkach instytucje zamawiające winny rozważyć możliwość realizacji procedury np. w trybie dialogu konkurencyjnego. Tak będzie korzystniej dla wszystkich, zwłaszcza pod względem ekonomicznym.