Tegoroczne wyniki badania Internal Market Scoreboard mogą napawać optymizmem. Polska, będąca od kilku lat na przedostatnim miejscu pod względem terminowego wdrażania unijnego prawa, wreszcie przesunęła się o kilka pozycji w górę. Co więcej, zmieściliśmy się w dopuszczalnym wskaźniku deficytu transpozycji. Odsetek niewdrożonych przez nasz kraj przepisów wynosi dokładanie 1 proc. Dla porównania – dwa lata temu był on ponad dwukrotnie wyższy. Teraz doczekaliśmy się nawet pochwały ze strony Komisji Europejskiej.

– Podkreśla ona w raporcie, że Polska znacznie poprawiła swój wynik, obniżając poziom deficytu transpozycji do 1 proc. i osiągając jednocześnie najlepszy wynik od 2006 r. – zauważa Marcin Wojciechowski, rzecznik prasowy Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

Bez groźby kar ze strony Komisji

Mimo tak znacznego skoku nasz kraj nadal ma sporo do nadrobienia. Na początku kwietnia KE prowadziła przeciwko Polsce 87 postępowań. 28 z nich dotyczyło niewdrożenia unijnych regulacji, a 59 błędnej implementacji.

– Warto jednak zwrócić uwagę, że w przypadku wielu dyrektyw Polska zakończyła już proces wdrażania prawa UE. W związku z tym spodziewamy się, że postępowania te zostaną wkrótce zamknięte – zaznacza Marcin Wojciechowski.

Jak wygląda procedura?

– Państwo członkowskie ma obowiązek traktatowy dokonywania transpozycji dyrektyw oraz informowania KE o przyjętych krajowych środkach wykonawczych. Niedopełnienie tego obowiązku wiąże się z prawem KE do wszczęcia postępowania o niewywiązywanie się ze zobowiązań traktatowych – wyjaśnia dr Dominika Harasimiuk, wykładowca Uczelni Łazarskiego.

– Postępowanie to może doprowadzić do wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W sprawach dotyczących braku notyfikacji KE może zażądać nałożenia przez Trybunał na państwo członkowskie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej. Ponadto brak transpozycji może doprowadzić do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkody powstałe w wyniku braku transpozycji – przypomina dr Harasimiuk.

W tej chwili z ośmiu spraw przeciwko Polsce znajdujących się w TSUE tylko jedna łączy się z groźbą nałożenia kary. Chodzi o dyrektywę w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (C-320/13). Komisja zawnioskowała o nałożenie na Polskę kary w wysokości ponad 133 tys. euro dziennie. Jest jednak szansa, że przed rozpoznaniem sprawy uda się nam wdrożyć tę dyrektywę. Na początku kwietnia stosowny projekt ustawy został przyjęty przez rząd i skierowany do Sejmu.

Eksperci zwracają uwagę, że energetyka ogólnie nie jest naszą mocną stroną.

– Wiele dyrektyw istotnych dla tego sektora nie zostało w odpowiednim terminie w całości wdrożonych do krajowego porządku prawnego. W niektórych przypadkach opóźnienie można liczyć nie tylko w miesiącach, ale latach. Dyrektywa w sprawie OZE powinna była być implementowana w grudniu 2010 r., a dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych w styczniu 2013 r. – zwraca uwagę Edyta Barwicka, radca prawny z departamentu energetyki w kancelarii CMS Cameron McKenna.

– Powodów tych opóźnień zapewne jest wiele. Dla przykładu – w odniesieniu do dyrektywy o OZE można wskazać chociażby zmianę koncepcji systemów wsparcia prezentowanych w kolejnych odsłonach projektu ustawy w tej sprawie – dodaje.

Wszystkie wcześniejsze postępowania prowadzone przez Komisję Europejską przeciwko Polsce, które mogły skutkować nałożeniem sankcji finansowych, były umarzane. Dla przykładu: za brak wdrożenia dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych KE domagała się ponad 112 tys. euro dziennie, za brak przepisów o odpadach – ponad 67 tys. euro, za opóźnienia we wdrożeniu dyrektywy obronnej – 70 tys. euro.

Jakość prawa mocno szwankuje

Rząd przekonuje, że lepsze wyniki Polski to efekt skoordynowanych działań legislacyjnych. Zgodnie z ustawą o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1395) raz na pół roku rząd przedstawia parlamentowi informację o ewentualnych opóźnieniach.

– Kwestia terminowej transpozycji dyrektyw unijnych jest też regularnie omawiana na posiedzeniach komitetu do spraw europejskich. Obowiązki transpozycyjne wynikające z prawa UE są też uwzględniane w planowaniu prac legislacyjnych Rady Ministrów – tłumaczy Marcin Wojciechowski.

Obserwatorzy zauważają jednak, że chociaż bez wątpienia jest szybciej, to nie znaczy, że lepiej.

– Prawodawstwo w Polsce przeżywa od dłuższego czasu dotkliwy upadek jakościowy, chociaż liczba aktów prawnych rośnie. Nie chodzi przecież o implementację najmniejszym wysiłkiem, np. praktykowane dawniej działania typu kopiuj z dyrektywy – wklej do ustawy, ale o staranne i przemyślane posunięcia – ocenia dr Krzysztof Załucki, radca prawny i wykładowca prawa europejskiego na Uniwersytecie Opolskim. Dodaje, że właśnie tutaj można mieć duże zastrzeżenia, gdyż liczba ujawnionych naruszeń prawa UE, jakich dopuściła się Polska w ostatnim okresie, według badań IMS zmalała bardzo nieznacznie.

Podobne spostrzeżenia ma dr Dominika Harasimiuk.

– Problemem jest deficyt zgodności, który utrzymuje się w stosunku do Polski na wysokim poziomie, wynoszącym trzykrotność średniej unijnej. To wskaźnik nieprawidłowej implementacji dyrektyw, który w przypadku Polski wynosi 2,1 proc., podczas gdy średnia unijna to 0,7 proc. – zaznacza. Jej zdaniem oznacza to, że w przypadku Polski zmniejszenie deficytu transpozycji nie przełożyło się na zmniejszenie deficytu zgodności.

Co zadziwiające, czasem ustawodawca doskonale zdaje sobie sprawę, że stanowi prawo niezgodne z unijnymi dyrektywami, a mimo wszystko decyduje się na jego uchwalenie. Tak było chociażby z przepisami dotyczącymi wykluczania przedsiębiorców z publicznych przetargów. Podczas prac nad jedną z nowelizacji ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.) nie tylko przedsiębiorcy, lecz i MSZ czy Biuro Analiz Sejmowych ostrzegali, że przepis pozwalający na automatyczne eliminowanie firm, z którymi wcześniej rozwiązano umowę, łamie unijne przepisy. Posłowie zgłosili nawet poprawkę zmierzającą do skreślenia go z ustawy, ale ostatecznie przepadła. Efekt – pod koniec 2013 r. ruszyło postępowanie przeciwko Polsce w sprawie niezgodności art. 24 ust. 1 pkt 1 i 1a naszej ustawy z unijną dyrektywą.

W sprawach dotyczących braku wdrożenia unijnych regulacji Komisja Europejska może zażądać nałożenia przez trybunał na państwo członkowskie ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej