Prokuratura Generalna broni sensu sporządzania planów rocznych w prokuraturze. Tłumaczy, że to jeden z jej obowiązków jako jednostki sektora finansów publicznych. Narzuca go ustawa o finansach publicznych jako element kontroli zarządczej (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.). W jej ramach prokurator generalny co roku opracowuje plan na następny rok. Na jego podstawie prokuratorzy apelacyjni i okręgowi przygotowują własne plany dla podległych im jednostek. Nieuprawnione są więc – zdaniem PG – zarzuty, że ich sporządzanie jest sprzeczne z fundamentalnymi zasadami państwa prawa. Takie są główne tezy pisma Marka Jamrogowicza, pierwszego zastępcy prokuratora generalnego, stanowiącego odpowiedź na uchwałę Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP.

Szukanie na siłę

Związek alarmował, że plany są szkodliwe, bo wymuszają pracę pod założone z góry wskaźniki. W ich efekcie o decyzjach śledczych niejednokrotnie decyduje chęć dopasowania się do statystyk.

Przykłady? Aby poprawić pokrycie wpływu (miernik pozostałości spraw) śledczy umarzają lub zawieszają sprawy (wówczas są one traktowane jako zakończone), a potem podejmują je na nowo w kolejnych okresach statystycznych. W planach zakłada się także, jaki będzie w danym roku wskaźnik skuteczności ścigania. W praktyce – zdaniem prokuratorów – oznacza to wyznaczenie liczby osób, które mają zostać oskarżone. Aby poprawić za niskie wskaźniki apelacyjności prokuratorzy szukają na siłę spraw, od których można apelować, i zaskarżają nawet koszty czy drobne uchybienia. Wszystko po to, by sąd odwoławczy mógł je uwzględnić, modyfikując nieco wyrok. Taką apelację zalicza się bowiem do wygranych. „Dochodzi do kuriozalnych sytuacji, gdy prokuratorzy rejonowi sugerują np. wnioskowanie o określone kary lub środki karne z uwagi na to, iż w danym okresie takiego kroku jeszcze nie podjęto” – wskazują związkowcy. Ale nie są zaskoczeni odpowiedzią PG.

– Wiedziałem, że Prokuratura Generalna będzie bronić statystyki jak niepodległości – mówi Jacek Skała, przewodniczący Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP.

Mówi, że jest ogromna liczba prokuratorów, których służba skupia się wokół statystyki. – Obrazowo mówiąc, my żyjemy w świecie prowadzonych spraw, a Rakowiecka i jej emisariusze w świecie tabelek – dodaje prokurator Skała.

Absurdem jest dla niego planowanie, ile prokurator sporządzi w danym roku aktów oskarżenia, ile spraw umorzy, ile razy wystąpi o areszt.

– To nie zależy od wykresów sporządzanych w Prokuraturze Generalnej, ale od liczby przestępstw, ich wykrywalności, jakości procesu gromadzenia dowodów, za który współodpowiada policja – kończy Skała.

Cele i mierniki

Kluczowe znaczenie w planach mają zakładane cele i mierniki ich oceny. Jak wyjaśnia Marek Jamrogowicz, cele wynikają bezpośrednio z ustawy o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r. nr 270, poz. 1599 ze zm.). Jest to przykładowo zagwarantowanie bezpieczeństwa państwa i obywateli. Miernikiem jego realizacji jest wskaźnik pozostałości spraw oraz skuteczności ścigania. Ten pierwszy wyliczany jest poprzez odniesienie liczby spraw karnych pozostających do załatwienia do przeciętnego miesięcznego ich wpływu. Miernik skuteczności ścigania to z kolei odsetek liczby osób podejrzanych w sprawach karnych przesłanych sądowi podzielony przez liczbę osób podejrzanych w kończonych śledztwach i dochodzeniach. „Oba w istocie obrazują istotne ze społecznego punktu widzenia aspekty działalności prokuratury, w tym terminowość, skuteczność i efektywność” – przekonuje prokurator Jamrogowicz.

Tłumaczy związkowcom, że ich wartość na kolejny rok ustalana jest szacunkowo w oparciu o dane z lat poprzednich. „Podkreślić trzeba, że zakładane mierniki z zasady mają mieć charakter motywujący i umożliwiający kierownikom jednostek reagowanie (...) w przypadku niepokojących odstępstw od zakładanych wartości, stanowiących ryzyko braku realizacji – podstawowych (...) celów i zadań prokuratury” – wyjaśnia.

Pismo PG nie daje jednak jasnej odpowiedzi na pytanie, skąd biorą się w planach te, a nie inne mierniki.

Ilość czy jakość

Zdaniem dr Karoliny Kremens, procesualistki z Uniwersytetu Wrocławskiego, te zadania, cele i mierniki w ramach kontroli zarządczej ustala minister sprawiedliwości we współdziałaniu z prokuratorem generalnym. Sam wzór tabelki, do której wrzuca się plany działalności, tworzy się w oparciu o rozporządzenie ministra finansów w sprawie planu działalności i sprawozdania z jego wykonania (Dz.U. z 2010 r. nr 187, poz. 1254). Z rozporządzenia wynika tylko, że plan działalności ma zawierać zestawienie nie więcej niż pięciu najważniejszych celów.

– Ale to, jakie mierniki wpisuje się do tabelki, wymyśla Ministerstwo Sprawiedliwości razem z prokuratorem generalnym. Do zmiany wskaźników jest więc potrzebne porozumienie obu podmiotów – twierdzi dr Kremens.

Zwraca jednak uwagę, że podobne plany są tworzone także dla sądów, tyle że nie wywołują podobnych skutków co w prokuraturze.

– Należy podejrzewać, że fatalna sytuacja w prokuraturze związana z koncentracją na statystyce nie jest związana z tym, jak plany zostały określone w przepisach prawa, ale raczej z tym, w jaki sposób podchodzi do tych kwestii element ludzki, czyli sami prokuratorzy, w szczgólności kierownictwo jednostek – mówi dr Kremens.

Jej zdaniem znaczenie ma więc mentalność prokuratorów i ich przywiązanie do statystycznych zwyczajów.

Doktor Wojciech Jasiński z Katedry Postępowania Karnego Uniwersytetu Wrocławskiego uważa, że problemem nie są same plany, ale mierniki. Dziś mają one głównie charakter ilościowy, a nie jakościowy. – Umacniają przekonanie prokuratorów, że jakość wykonywanej pracy nie ma szczególnego znaczenia z perspektywy ich oceny i awansu zawodowego – wskazuje dr Jasiński.

Dlatego proponuje wprowadzenie mierników jakościowych – chociażby odsetka niesłusznie umorzonych postępowań przygotowawczych czy niesłusznych oskarżeń.

Problemem jest tworzenie rzeczywistości statystycznej

Wprowadzenie planów działalności jednostek prokuratury rzeczywiście wynika z systemu kontroli zarządczej, jakiej poddano organy administracji publicznej. W znacznej mierze nie pasuje on jednak do zarządzania zadaniami w jednostkach prokuratury. Ale dodatkowym problemem jest tworzenie rzeczywistości statystycznej. Sposób i rozmiar gromadzonych danych, a także praktyka nakierowana na kreowanie wizerunku statystycznej efektywności ma negatywny wpływ na dynamikę i rytm, jak również w mojej ocenie – na prawidłowe zarządzanie zadaniami. Żadne z obowiązków w tym zakresie nie wynikają z aktów wydawanych przez ministra sprawiedliwości. Zaś ogólne regulacje dotyczące statystyki nie determinują szczegółowości gromadzonych danych.