Subskrybuj nas na Youtube
Minister sprawiedliwości przedstawił ambitny plan reformy rządowej legislacji. Pod koniec lutego zaproponował założenia do nowej ustawy o konsultacjach publicznych rządowych projektów aktów normatywnych. Jednak jak ustalił DGP, pomysł ten nie został jeszcze wpisany do wykazu prac rządu.
/>
O jego dalszych losach zdecyduje dopiero zespół do spraw programowania prac rządu (zespół filtruje ministerialne pomysły, w jego skład wchodzą m.in. przedstawiciele KPRM, prezes Rządowego Centrum Legislacji, przedstawiciel MSZ, MF, MG).
Minister Sprawiedliwości może jednak mieć z tym problem. Po pierwsze popełnił błąd proceduralny – przedstawił projekt do konsultacji, jednocześnie przedstawiając go zespołowi do spraw programowania prac rządu (zob. rozmowa z Maciejem Berkiem, prezesem Rządowego Centrum Legislacji), co stanowi „naruszenie obowiązujących wszystkich członków rządu procedur”.
Po drugie, minister sprawiedliwości swym pomysłem rzucił rękawicę dotychczasowym autorom reformy rządowej legislacji, czyli Adamowi Jasserowi (podsekretarz stanu w KPRM), Maciejowi Berkowi (szef RCL) i Mariuszowi Haładyjowi (wiceminister MG). Do tej pory to oni odpowiadali za koncepcję zmian w systemie sporządzania projektów. Ich sukcesem było przyjęcie przez rząd w styczniu Programu Lepsze Regulacje 2015.
Resort gospodarki odpowiada za wdrożenie reformy konsultacji społecznych, KPRM za reformę Ocen Skutków Regulacji (OSR) i oceny ex post, zaś RCL chce przenieść oficjalny rządowy proces legislacyjny z papieru do plików, zamierza też docelowo stworzyć system informacji o prawie.
Ustawa czy praktyka
Pomysł Jarosława Gowina odnosi się także do Ocen Skutków Regulacji i konsultacji społecznych. Dotyczy więc kwestii już rozstrzygniętych w przyjętym przez rząd Programie Lepsze Regulacje 2015. Jest jednak zasadnicza różnica między tym, co proponuje ministerstwo sprawiedliwości, a tym, czego chcą twórcy Programu Lepsze Regulacje.
Pomysł Jarosława Gowina to regulacja procesu legislacji na poziomie ustawy. Konkurencyjny zamysł optuje co do zasady za miękkim prawem – rozstrzygnięciem wszystkiego w regulaminach, programach itp. Kładzie też duży nacisk na dobre praktyki.
– Patrząc z perspektywy Programu Lepsze Regulacje 2015, a także kierunków dalszych zmian, jakie wyznaczają, inicjatywy realizowane obecnie przez KPRM i RCL (nowy regulamin prac Rady Ministrów) oraz Ministerstwo Gospodarki (konsultacje społeczne online) są ze sobą spójne – ocenia dr Tomasz Zalasiński, radca prawny, konstytucjonalista z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.
Jego zdaniem w taki sam sposób należy postrzegać także inicjatywę ministra sprawiedliwości.
– Przyjmuje on wprawdzie inne instrumenty – nie poprzestając na formułowaniu dokumentów programowych, od razu proponuje wprowadzenie określonych zmian ustawowych – zmierza jednak do osiągnięcia wspólnego celu – dodaje Zalasiński.
Ekspert z jednej z organizacji pozarządowych mówi jednak wprost:
– Nie da się pogodzić tych dwóch koncepcji. Różnica dotyczy metody regulacji. Albo ma to być ustawa, albo akty wewnętrzne – twierdzi.
Resort sprawiedliwości wybrał opcję ustawową, bo nakłada ona na administrację rządową obowiązek stosowania się do określonych procedur i zasad. Twierdzi, że tylko regulacja ustawowa stanowi gwarancję prawa obywateli do udziału w procesie stanowienia prawa poprzez rzeczywiste konsultacje publiczne.
Zgadzają się z tym konstytucjonaliści.
– Inicjatywę ministra sprawiedliwości dotyczącą stworzenia ustawy o konsultacjach publicznych należy ocenić pozytywnie. Zmierza ona wprost do rozwiązania jednego z najistotniejszych problemów w procesie stanowienia prawa, jakim jest brak ustawowych gwarancji partycypacji obywateli w tym procesie, a także precyzyjnej regulacji zasad i standardów konsultacji – ocenia dr Zalasiński.
Obecnie o kwestii konsultacji rozstrzyga regulamin pracy Rady Ministrów. Regulacja ta jest jednak szczątkowa. Regulamin jest na tyle niejasny, że może być podstawą dowolnej interpretacji przez urzędników. Ponadto ma charakter wewnętrzny, niczego więc w tym zakresie nie gwarantuje.
Akcja deregulacja
Resort sprawiedliwości proponuje jednocześnie „systemową deregulację prawa”, która ma pozwolić na usunięcie nadmiaru zbędnych i szkodliwych przepisów. Chce, aby konsultacje publiczne obejmowały cały proces tworzenia prawa. Powinny się rozpoczynać się na poziomie identyfikacji i analizy problemu regulacyjnego (faza prelegislacyjna), obejmować fazę prac nad projektem aktu normatywnego lub jego założeń (OSR ex ante, test regulacyjny) i kończyć się na etapie badań postlegislacyjnych (OSR ex post).
– Minister sprawiedliwości, o czym warto wspomnieć, patrzy na proces stanowienia prawa przez pryzmat powierzonych mu zadań deregulacyjnych, których realizacja wymaga w pierwszej kolejności zatrzymania procesu nadregulacji. Uregulowanie normatywne procesu konsultacji społecznych, przekładające się wprost na podniesienie jakości Ocen Skutków Regulacji i zatrzymanie lawiny nowelizacji służy właśnie temu celowi – ocenia dr Zalasiński.
Ministerstwo chce też wprowadzenia komitetów doradczych ad hoc przy ministrach. To one odpowiadałyby za dokonywanie wstępnej, niezależnej oceny sygnałów o problemach, dla rozwiązania których rozważana jest zmiana regulacji. Proponuje także wprowadzenie rady ds. lepszych regulacji. Ma to być instytucja typu watchdog, kontrolująca jakość ocen ekonomicznych skutków wprowadzenia nowych bądź utrzymania dotychczasowych regulacji i sygnalizująca ewentualne nieprawidłowości.
Proces legislacyjny powinien zdaniem resortu sprawiedliwości być bardziej transparentny, dlatego ministerstwo chce też wprowadzić pełny dostęp do dokumentów wykorzystanych w procesie legislacyjnym, w tym ekspertyz z etapu prelegislacyjnego.
Wedle tego projektu konsultacje społeczne mają być przeprowadzane łącznie z uzgodnieniami międzyresortowymi, po przedstawieniu projektu założeń lub ustawy. Wszyscy partnerzy społeczni mieliby 30 dni na przedstawienie swojego stanowiska. Każdy akt prawny powinien mieć metrykę, z której jasno wynikałoby, kto przygotowywał kolejne wersje. Resort chce też, aby co trzy lata badano skutki aktu prawnego.
Ministerialna praktyka
Do pomysłów ministra sprawiedliwości z dystansem podchodzą jednak ci, z którymi na co dzień konsultuje on projekty swych ustaw i rozporządzeń. Tłumaczą, że woleliby najpierw przestrzegania obowiązującego prawa przy konsultacjach.
– Sprawa ACTA stanowiła ważną lekcję. Powinno się z niej wyciągnąć właściwe wnioski. Ale chciałbym także, aby to nie było tylko hasło polityczne. Chciałbym realnej zmiany podejścia do konsultacji przyszłych aktów prawnych. Dlatego obawiam się, że inicjatywa resortu sprawiedliwości to raczej chwyt marketingowy. Ale po owocach ich poznamy – ocenia sędzia Waldemar Żurek, członek Krajowej Rady Sądownictwa.
– Istotne jest, aby ten, kto chce przedstawić nowe reguły konsultacji publicznych światu, najpierw na zasadzie gentleman’s agreement pokazał, że rzeczywiście ma zamiar się do nich stosować w praktyce. A z tym może być problem. Gdyby to zaproponował ktoś, o kim wiemy, że swoje projekty konsultuje szeroko i bierze sobie do serca zgłaszane uwagi, wyglądałoby to inaczej. Natomiast w przypadku resortu sprawiedliwości konsultacje od dawna stanowią problem – ocenia sędzia Maciej Strączyński, prezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia.
Jako przykład wskazuje nowelizację prawa o ustroju sądów powszechnych czy reorganizację sądów rejonowych.
– Widać było, że konsultacje miały iluzoryczny charakter. Przy likwidacji minister zapowiadał od początku, że decyzja już jest i tak podjęta. Czyli było wiadomo z góry, że ministerstwo tak czy inaczej zrobi to, co sobie założyło – dodaje prezes Strączyński.
Jego zdaniem żadne przepisy nie załatwią sprawy, jeżeli praktyka będzie nadal taka, że pozornie się konsultuje, a potem władza i tak robi swoje.
– Z zaskoczeniem przyjęłam opracowywanie w Ministerstwie Sprawiedliwości kwestii ścieżki legislacyjnej dla projektów powstających w tym ministerstwie. Nie jest bowiem tajemnicą, że jest to jedno z nielicznych ministerstw, któremu obce są procedury konsultacji społecznych – równie mocno komentuje Monika Krywow z Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Asystentów Sędziów.
I wskazuje na przykłady skracania terminów konsultacji.
– Jeszcze w marcu był przesłany do konsultacji projekt rozporządzenia z terminem kilkudniowym na zajęcie stanowiska – przypomina Monika Krywow.
Podobne informacje przekazuje jeden z sędziów.
– Konsultacje są często iluzją. Przykładowo 27 grudnia 2012 r. dostaliśmy od prezesa sądu okręgowego do zaopiniowania projekt nowelizacji ustawy o ustroju sądów powszechnych i KRS. Uwagi mieliśmy zgłosić do 2 stycznia. I to nie jest jedyny przypadek – mówi sędzia.
On sam oficjalnie odmówił kilka razy udziału w konsultacjach ze względu na nierealny termin zgłaszania uwag.
Przy projekcie założeń o konsultacjach publicznych złamano procedury
/>
Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji, sekretarz Rady Ministrów
Jaki jest obecnie status projektu założeń ustawy o konsultacjach publicznych autorstwa Ministerstwa Sprawiedliwości?
To dość zaskakujące, że minister, który przedstawia projekt, intencją którego jest wzmocnienie zasad regulujących postępowanie legislacyjne, nie zadbał o należyte przestrzeganie obowiązujących dziś w tym zakresie reguł. Zgodnie bowiem z ustawą o działalności lobbingowej oraz z wewnętrznymi aktami rządowymi, zanim minister rozpocznie publiczne prace nad ewentualnym projektem ustawy, obowiązany jest zgłosić ten projekt do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów.
Działający z upoważnienia Rady Ministrów i premiera zespół do spraw programowania prac rządu ocenia wszystkie projekty przedkładane przez ministrów, decydując o ich wpisaniu do wykazu (co oznacza zgodę na rozpoczęcie formalnych prac legislacyjnych) albo też uzależniając zgodę od przedstawienia dodatkowych analiz skutków, uzasadnienia itd.
W nielicznych przypadkach zespół odmawia zgody na wpisanie projektu do wykazu, co oznacza brak możliwości procedowania projektu przez ministra. Projekt, o którym publicznie wspomina minister sprawiedliwości, został przez niego skierowany do rozpatrzenia przez zespół równocześnie z jego skierowaniem do konsultacji publicznych. Z przykrością stwierdzam, że stanowi to naruszenie obowiązujących wszystkich członków rządu procedur. Nie potrafię w tej chwili przesądzić, jaka będzie decyzja zespołu, a tym bardziej jaki będzie wynik uzgodnień wewnątrz rządu.
Jarosław Gowin publicznie powściągliwie oceniał państwa pomysł na reformę rządowego procesu legislacyjnego.
Nie potrafię ocenić intencji ministra sprawiedliwości. Wiem, że raptem 22 stycznia Rada Ministrów – na posiedzeniu, w którym brał udział także minister Gowin – przyjęła dokument zatytułowany „Lepsze Regulacje”. Formalnym autorem dokumentu jest minister gospodarki, ale dokument powstawał przez wiele miesięcy z udziałem wszystkich zainteresowanych członków rządu. Opisane zostały wszystkie planowane działania przez administrację rządową dotyczące usprawnienia procesu legislacyjnego.
Jeśli Ministerstwo Sprawiedliwości dostrzegało potrzebę przygotowania nowych regulacji w tym zakresie, to powinno wówczas zgłosić tę kwestię. Złym zjawiskiem w pracach legislacyjnych jest tzw. silosowość, czyli brak koordynacji pomiędzy działaniami podejmowanymi w poszczególnych urzędach. Obawiam się, że indywidualna ścieżka wybrana przez Ministerstwo Sprawiedliwości wpisuje się w tę niedobrą praktykę. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że w dokumencie „Lepsze Regulacje” przewidziane są działania, które mogą pozostawać w kolizji z proponowanym przez MS projektem.
Jak pan ocenia proponowane przez MS zmiany?
Jeżeli projekt zgłoszonych przez ministra sprawiedliwości zostanie wpisany do wykazu prac legislacyjnych, to RCL będzie zgłaszało do niego formalną opinię. Niezależnie od zawirowania proceduralnego, o którym mówiłem wcześniej, dołożymy wszystkich starań, aby rzetelnie wesprzeć MS w jego pracach nad projektem.