Rząd odłożył temat reformy tej regulacji na półkę. Gdy ucichły echa afery hazardowej, problem zamieciono pod dywan, mimo że jeszcze w 2011 r. nowa ustawa lobbingowa miała być jednym z priorytetów.
W koszu wylądowały dwie kolejne wersje projektu założeń nowej regulacji autorstwa Julii Pitery. Od tamtej pory tematu nie podjęto. W przyjętym przez rząd Programie Lepsze Regulacje 2015 słowo „lobbing” w ogóle nie pada. Czy słusznie?
Najnowszy raport GRECO – antykorupcyjnej agendy Rady Europy (Grupy Państw ds. Walki z Korupcją ) – wystawia Polsce krytyczną ocenę. Zwraca uwagę, że lobbing w naszym kraju to przede wszystkim sfera kontaktów nieformalnych. Brakuje jasnych reguł komunikowania się posłów i senatorów z lobbystami.
Większość przepisów o lobbingu w parlamencie została zapisana w aktach wewnętrznych (Regulamin Sejmu czy Zasady Etyki Poselskiej). Mają więc one charakter miękkiego prawa. Podobnie jest w ministerstwach: nie ma jednolitych standardów relacji urzędnik – lobbysta.
Nie zanosi się na szybkie zmiany tego stanu rzeczy na poziomie ustawowym.
– Obecnie w MAiC nie są prowadzone prace nad projektem zmian ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa – przyznaje Artur Koziołek, rzecznik prasowy Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.
Ciche podkomisje
GRECO wskazuje, że lobbyści zawodowi są u nas dyskryminowani, np. nie mogą brać udziału w posiedzeniach podkomisji sejmowych. Podczas gdy ich koledzy z kancelarii prawnych czy izb gospodarczych, którzy prowadzą działania lobbingowe nieformalnie, są zapraszani przez posłów na podkomisje jako eksperci czy goście.
– Próby zmiany tego stanu rzeczy podejmowane od wielu lat przez środowisko zawodowych firm lobbingowych nie znalazły poparcia politycznego, choć wystarczająca byłaby odpowiednia zmiana w regulaminie izby – wskazuje Tomasz Zapalski, doradca ds. regulacyjnych Centras Public & Government Affairs. Podkreśla, że w czasie prac podkomisji często zapadają najistotniejsze decyzje dotyczące treści projektu ustawy.
– Wszystkie podmioty uczestniczące w procesie stanowienia prawa powinny mieć do niego równy dostęp, niezależnie od tego, czy reprezentują interesy podmiotu gospodarczego, czy organizacji społecznej. Z tej perspektywy ograniczanie dostępu do udziału w pracach podkomisji podmiotom wykonującym zawodową działalność lobbingową nie jest zasadne – wtóruje dr Tomasz Zalasiński, konstytucjonalista z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp.k.
– Ta sytuacja rodzi ryzyko, że na kształt przyszłej ustawy będą miały wpływ takie osoby, które znajdą sposób na obejście ustawy lobbingowej, i w sposób nieformalny i nieprzejrzysty dotrą do decydenta – ocenia Grażyna Kopińska z Programu Przeciw Korupcji Fundacji Batorego.
Uważa, że gra interesów jest naturalna przy procesie stanowienia prawa. Ważne tylko, aby każdy miał równe szanse przedstawienia swoich racji, aby lobbing był jawny, a decydent wytłumaczył, dlaczego przychylił się do czyichś racji, a do innych nie.
Czerwone kartki
W Unii Europejskiej działa ok. 20 tys. lobbystów. W samym Parlamencie Europejskim akredytowanych jest 4570 przedstawicieli grup interesu. Tymczasem w Polsce przy ul. Wiejskiej oficjalnie działalność prowadzi zaledwie ok. 20 lobbystów zawodowych.
Można ich poznać po czerwonych plakietkach, jakie mają obowiązek nosić. Poszczególne ministerstwa rejestrują rocznie najwyżej kilka kontaktów z lobbystami. Oficjalne dane nijak mają się jednak do rzeczywistości. Prawdziwy lobbing jest wykonywany najczęściej przez załatwiaczy, którzy nigdzie się nie rejestrują.
– Zgadzamy się z konkluzjami raportu GRECO. Mamy w Polsce dość szczegółowo uregulowany lobbing zawodowy. Chyba nawet przeregulowany albo nie najmądrzej uregulowany – mówi Grażyna Kopińska.
Jej zdaniem status lobbysty zawodowego nie przynosi praktycznie żadnych korzyści. Wręcz przeciwnie, trzeba się liczyć głównie z utrudnieniami i ograniczeniami.
– Za przekroczenie zasad wykonywania tego zawodu grożą sankcje. Lobbyści zawodowi nie mają także wstępu na podkomisje sejmowe. A właśnie tu zapadają decyzje o kształcie przyszłych przepisów. Lobbyście działającemu jawnie nie pozostaje nic innego jak nawiązanie kontaktów nieformalnych – dodaje Kopińska.
Zwraca uwagę, że jednocześnie ustawodawca kompletnie ignoruje to, że bardzo wiele podmiotów uprawia faktyczny, niesformalizowany lobbing.
– Wystarczy stworzyć stowarzyszenie czy być przedstawicielem jakiejś branży, aby wejść jako ekspert lub gość na podkomisję. Taka osoba ma pełną swobodę prezentowania poglądów swoich mocodawców i nie jest traktowana jak lobbysta – przekonuje.
Minister administracji i cyfryzacji ma obowiązek demaskowania utajonych lobbystów. Ma możliwość nakładania na nich kar w wysokości od 3 tys. zł do 50 tys. zł. Jednak ukaranych brak.
– Do MAiC nie wpłynęły żadne dokumenty, z których wynikałoby, że jakiś podmiot wykonuje czynności wchodzące w zakres zawodowej działalności lobbingowej bez wpisu do rejestru – przekonuje Artur Koziołek.
Bez stenogramów
W aferze hazardowej nie można było ustalić, kto zgłosił w 2003 r. poprawkę dotyczącą obniżenia zaproponowanej przez Ministerstwo Finansów stawki podatku od automatów do gier. Dziś mimo tych doświadczeń wciąż niełatwo dojść, kto na podkomisji jakie zmiany proponuje. Z posiedzeń podkomisji sejmowych nie są bowiem sporządzane ani stenogramy, ani protokoły.
– Posiedzenia podkomisji są rejestrowane w wersji audio. Nagrania te są następnie przekazywane do archiwum Sejmu. Dostęp do nich można uzyskać w trybie Rozporządzenia Rady Ministrów z 22 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych – wyjaśnia kancelaria Sejmu.
Jedynie te posiedzenia komisji i podkomisji, które odbywają się w salach z odpowiednim wyposażeniem technicznym, są też transmitowane online.
– Żadne afery dotyczące procesu tworzenia prawa nie miały nic wspólnego z zawodowymi lobbystami. Zawsze były wywołane przez nieformalne wpływy różnych osób lub grup – dodaje Tomasz Zapalski.
Ekspercka wiedza jest niezbędna do pisania dobrego prawa
Filip Łukaszewicz, partner w spółce B2G Relations
Nowelizacja ustawy lobbingowej to niełatwy temat. Braku inicjatywy w tym zakresie poszukiwałbym bardziej po stronie rządowej niż parlamentarnej. Ustawa lobbingowa była do tej pory nowelizowana tylko trzykrotnie, a za każdym razem zmiany były nieistotne. W 2011 r. premier Tusk zapowiedział, że nowa ustawa lobbingowa będzie priorytetem jego rządu. Od tamtego czasu, nie licząc projektu założeń minister Pitery – nic się nie wydarzyło. Dziś nie ma już też pani minister, a ciężar przygotowania nowej ustawy spada raczej na MAiC.
Istotne dla tego problemu jest też to, że najbardziej na braku nowoczesnej ustawy lobbingowej – oprócz przedsiębiorców – cierpią posłowie i senatorowie. Rząd ma zaplecze ekspertów, gdzie zawsze może skonfrontować projekt z biznesem. Parlamentarzyści z powodu braku dobrego prawa są mocno ograniczeni w zakresie tego typu kontaktów.
Rozumieją jednak, że prawo, nad którym debatują, dotyczy bezpośrednio konkretnych sektorów gospodarki i ekspercka wiedza z tego zakresu, której często nie mają, jest niezbędna w procesie stanowienia dobrego prawa. Niewydolność Biura Analiz Sejmowych i sejmowych ekspertów im również nie pomaga.
Wielu zawodowych lobbystów rezygnuje z dotychczasowego statusu i rozpoczyna nieformalną działalność ekspercką. Zarówno ustawa o lobbingu, jak i regulamin Sejmu zawierają bowiem powtarzające się w obydwu aktach, sformalizowane i nieżyciowe procedury nakazujące każdemu, kto jest zainteresowany określonym aktem na etapie prac rządowych lub parlamentarnych, odpowiednio zgłosić swoje zainteresowanie: najpierw do Rady Ministrów, a następnie do marszałka Sejmu.
Za każdym razem należy dołączyć również zestaw zupełnie niepotrzebnych dokumentów (np. wyciąg z KRS-u czy oświadczenie o świadomości odpowiedzialności karnej). Dodatkowo istnieje duża grupa rozporządzeń, wskazująca pakiet dokumentów, które każdy lobbysta powinien mieć ze sobą w Sejmie na co dzień.
Absurdalność tych przepisów dostrzegła Rada Europy i słusznie wytknęła w swym raporcie, że lobbing w Polsce przeszedł do sfery nieformalnej, bo prawo praktycznie uniemożliwia funkcjonowanie lobbystów zgodnie z ustawą.
Wiele obostrzeń, wymagań, ograniczeń praw i możliwości funkcjonowania w parlamencie sprawia, że zarejestrowanie się jako lobbysta jest w powszechnej świadomości biznesowej bardziej przejawem nieznajomości zasad i rynku niż uzasadnioną decyzją.