W każdym resorcie powstały już zespoły ds. oceny skutków regulacji (OSR) koordynowane przez wiceministrów. Na szczeblu centralnym ich pracę monitoruje wydział ds. OSR w departamencie analiz strategicznych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Ministerialny festiwal pomysłów ma zaś okiełznać zespół ds. programowania prac rządu. To on decyduje, które pomysły zmian prawa trafią do kosza (ok. 4 proc.), a które zostaną przekute na założenia i projekty ustaw.

Większość ekspertów docenia zachodzące od miesięcy zmiany, ale wskazuje też, że wciąż wiele jest do zrobienia.

– Wielu wciąż krytykuje proces stanowienia prawa, ja zresztą sama też mam wiele zastrzeżeń, ale nie da się ukryć, że obecny stan jest nieporównywalny do tego, co było kilkanaście lat temu – komentuje minister Ewa Polkowska, szefowa Kancelarii Senatu.

Podkreśla, że OSR jest równie ważny jak sam projekt aktu prawnego.

– Od jakości OSR zależy potem efekt, jaki osiąga nowe prawo. Im lepiej przemyślany i przygotowany OSR, tym lepszy skutek osiągnie ustawodawca. Dlatego tak istotna jest także refleksja nad tym, dlaczego w ogóle chcemy zmienić prawo i czy na pewno nie możemy osiągnąć zamierzonego celu, wykorzystując opcje pozalegislacyjne. To kluczowe pytanie, na które musi sobie odpowiedzieć autor projektu – mówi Ewa Polkowska.

Jej zdaniem dobry OSR może powstać tylko wtedy, gdy jest przygotowana również analiza postlegislacyjna: badanie, jak rzeczywiście działa prawo, które chcemy zmieniać. Dziś wciąż tego brakuje, a nowelizacje stanowią ponad 60 proc. wszystkich inicjatyw ustawodawczych.

Introwertyczne urzędy

Ocena skutków regulacji to nie wróżenie z fusów. Resort musi wiedzieć, jak zmiana, którą forsuje, wpłynie na finanse publiczne, konkurencyjność przedsiębiorstw, rozwój regionów i rynek pracy. Takie wymagania nakłada na ministerstwa regulamin pracy Rady Ministrów. Problem w tym, że w dzisiejszych OSR administracja ma skłonność do badania samej siebie.

– Resorty, przygotowując OSR, ograniczają się do danych, które mają pod ręką, nie korzystają na ogół z innych źródeł informacji o gospodarce, jakimi są konsultacje społeczne – uważa dr Tomasz Zalasiński, konstytucjonalista z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.

Z jego badań wynika, że aż w 97 proc. OSR nie było prawidłowego rozpoznania wpływu regulacji na konsumentów, a w 84 proc. nie zbadano prawidłowo wpływów nierynkowych (zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, zabezpieczenie społeczne, środowisko naturalne).

– Analiza OSR 844 rządowych projektów ustaw przyjętych przez Radę Ministrów w latach 2004–2008 wskazuje, że prawodawca dobrze bada wpływ regulacji na administrację, zdecydowanie gorzej natomiast zdiagnozowany jest wpływ na gospodarkę, przedsiębiorczość i rynek pracy – zauważa dr Zalasiński.

Dlatego, jego zdaniem, nie sposób osiągnąć poprawy jakości OSR bez otwarcia się administracji publicznej na wiedzę zewnętrzną, będącą w dyspozycji ekspertów organizacji społecznych i gospodarczych.

– Część dzisiejszych OSR jest traktowana zbyt formalistycznie i biurokratycznie. Zawierają wszystkie wymagane elementy, ale jest tylko po kilka krótkich zdawkowych zdań. To wciąż za mało, brakuje twardych danych – mówi Witold Michałek, ekspert BCC.

– Polska nie ma wyjścia i musi reformować OSR. Takie wymogi stawia nam zarówno OECD, jak i Bruksela. Problem w tym, że wymogi międzynarodowe dotyczą nie tylko ustaw, ale całego procesu decyzyjnego, czyli również programów rządowych, rozporządzeń. A na razie kroki rządu ograniczają się tylko do projektów ustaw – zauważa dr Grzegorz Makowski, szef Programu Społeczeństwa Obywatelskiego z Instytutu Spraw Publicznych.