Subskrybuj nas na Youtube
Rozważamy wprowadzenie kar finansowych za udział w kartelu dla kierujących przedsiębiorstwami - mówi Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel, prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
/>
Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel, prezes UOKiK
Na dzisiejszej konferencji przedstawi pani propozycje zmian w prawie antymonopolowym. Na jakim etapie są prace nad tymi zmianami?
Prace koncepcyjne nad nowelizacją przepisów antymonopolowych rozpoczęły się w urzędzie jeszcze w ubiegłym roku. Projekt założeń, nim zostanie skierowany do uzgodnień międzyresortowych, musi najpierw zostać zaakceptowany przez Zespół ds. Programowania Prac Rządu. Mam nadzieję, że nastąpi to w najbliższych tygodniach.
Skąd potrzeba nowelizacji prawa antymonopolowego? Czyżby obecne przepisy już się nie sprawdzały?
Ustawa obowiązuje blisko pięć lat i pewna weryfikacja jej przepisów jest niezbędna. Takie sygnały dochodzą do nas także od uczestników rynku.
W jakim więc zakresie będziecie zmieniać ustawę?
Między innymi chcemy znowelizować zasady prowadzenia postępowań koncentracyjnych.
Dlaczego akurat ten obszar pani zdaniem wymaga pilnych zmian?
Tego rodzaju spraw jest w ostatnich latach coraz więcej. Ze względu na to, że rynek jest coraz bardziej skoncentrowany, ich analiza bywa bardziej skomplikowana, niż miało to miejsce we wcześniejszych latach. Ale jednocześnie statystycznie spraw wymagających szczegółowych analiz jest znacznie mniej niż tych jednoznacznie nieszkodliwych dla konkurencji, które mogłyby zakończyć się stosunkowo szybko.
Dlatego uważamy, że nie należy ich wszystkich, mówiąc kolokwialnie, wrzucać do jednego worka. Chciałabym, aby dzięki wprowadzonym zmianom w ustawie uczestnicy koncentracji mieli klarowny przekaz ze strony urzędu – albo ich sprawa jest na tyle skomplikowana, że trzeba będzie poczekać nieco dłużej na decyzję, albo jest prosta i możliwa do szybkiego zakończenia.
Co więc zmieni się w postępowaniach koncentracyjnych?
Przede wszystkim proponujemy wprowadzenie dwufazowej procedury kontroli koncentracji, tak jak ma to miejsce np. w Komisji Europejskiej. Rozwiązanie to funkcjonuje również w większości państw europejskich.
I na czym ta dwufazowość miałaby polegać?
Sprawy najprostsze, których jest przeważająca większość, przechodziłyby jedynie przez pierwszą fazę, która kończyłaby się w terminie do 30 dni od zgłoszenia zamiaru koncentracji. Natomiast sprawy bardziej skomplikowane, w których pojawią się wątpliwości odnośnie do skutków i możliwego zagrożenia dla konkurencji, będą przechodziły do fazy drugiej.
Czego będą mogli spodziewać się przedsiębiorcy, których sprawa trafi do drugiej fazy?
W jej trakcie będziemy ujawniali uczestnikom postępowania, jakie są zastrzeżenia do planowanej transakcji, a także przeprowadzali szczegółowe badania rynkowe.
Co w praktyce zyskają przedsiębiorcy dzięki wprowadzeniu omawianych zmian?
Będą mieli pełną świadomość tego, jakie zagrożenia dla konkurencji związane są z daną transakcją. Poza tym przedsiębiorcy będą mieli jasny przekaz, że jeżeli sprawa trafi do drugiego etapu, to postępowanie będzie trwało dłużej.
Jaki będzie maksymalny termin na wydanie decyzji przez urząd w przypadku spraw, które trafią do drugiej fazy?
Planujemy, aby były to cztery miesiące. To jednak tylko propozycja. Naszym zdaniem jest to termin, który daje minimalną gwarancję, że nie będziemy musieli go wydłużać. To oczywiście nie oznacza, że każda sprawa, która trafi do drugiej fazy, będzie musiała trwać tak długo.
Czy planujecie zmiany także w innych obszarach prawa antymonopolowego?
Kolejnym z naszych priorytetów jest zwiększanie efektywności w zwalczaniu porozumień ograniczających konkurencję, w tym najdotkliwszych dla rynku karteli. W tym celu planujemy zmodyfikować zasady obowiązujące w programie łagodzenia kar leniency. Zmiany będą miały na celu doprecyzowanie obowiązujących rozwiązań i uczynienie tego programu bardziej atrakcyjnym dla przedsiębiorców.
A co wobec tego zmieni się w programie leniency?
Chcemy zaproponować wdrożenie rozwiązania, które jest bardzo popularne w Stanach Zjednoczonych. Chodzi o tzw. leniency plus.
Którzy przedsiębiorcy będą mogli skorzystać z tego programu?
Jest to zachęta dla tych uczestników kartelu, którzy nie zgłosili się do programu leniency jako pierwsi i w związku z tym nie mogą liczyć na całkowite zwolnienie z kary. Z doświadczenia wynika, że często ci sami przedsiębiorcy są uczestnikami kilku niedozwolonych porozumień. Program leniency plus ma zachęcić właśnie takie podmioty do ich ujawnienia w zamian za określone korzyści.
Co zyska przedsiębiorca, który przyzna się do udziału w innym niedozwolonym porozumieniu?
W tym pierwszym, prowadzonym przez urząd postępowaniu taki przedsiębiorca uzyska dodatkową redukcję kary o 30 proc. I w efekcie podmiot będący np. drugim wnioskodawcą leniency może liczyć na zmniejszenie sankcji łącznie nawet do 80 proc.
Nie jest to jednak jedyna zachęta dla niego. Bowiem w tej drugiej – ujawnionej w ramach leniency plus – sprawie uzyska on automatycznie status pierwszego wnioskodawcy, co daje mu gwarancję całkowitego zwolnienia z kary finansowej w takim postępowaniu.
Wspomniała pani, że ten mechanizm stosowany jest w USA. Jak tam się sprawdza?
W Stanach Zjednoczonych rozwiązanie to rzeczywiście sprawdza się i przynosi wymierne efekty – sami przedstawiciele amerykańskiego Departamentu Sprawiedliwości twierdzą, że dzięki temu narzędziu liczba wniosków leniency – a tym samym wykrywalność karteli – znacznie wzrosła.
A jakie efekty do tej pory dawał program leniency w Polsce? Czy dzięki niemu udało się wykryć dużo zmów na rynku?
Rocznie urząd wykrywa wiele antykonkurencyjnych porozumień — statystycznie od 20 do 30, oczywiście nie we wszystkich są wnioski leniency. Nie jest to satysfakcjonująca nas liczba. Dlatego też bardzo liczymy, że nasz projekt znajdzie poparcie i stanie się obowiązującym prawem.
Za pomocą jakich innych nowych narzędzi chcecie skuteczniej walczyć z kartelami?
Kolejnym rozwiązaniem, które chcemy zaproponować, jest tzw. settlements, czyli dobrowolne poddanie się karze, które jest bardzo popularne w krajach Unii Europejskiej. Na przykład w Niemczech od wielu lat nie było sprawy, która zakończyłaby się bez użycia tego instrumentu.
Na czym miałoby to polegać?
Instrument ten miałby zastosowanie do przedsiębiorcy, wobec którego postępowanie jest już na finalnym etapie, a urząd posiada niezbite dowody świadczące o naruszeniu prawa. Jeśli wówczas uznalibyśmy, że mogłoby to przyczynić się do szybszego zakończenia sprawy i wyeliminowania skutków praktyki, proponowalibyśmy takiemu podmiotowi przyznanie się do udziału w zmowie i dobrowolne poddanie się karze, w zamian za redukcję sankcji o 10 proc.
To niezbyt dużo.
To prawda, ale proszę zwrócić uwagę, że dobrowolne poddanie się karze następuje na ostatnim etapie postępowania, w którym urząd sam, bez współpracy ze strony przedsiębiorcy (w przeciwieństwie do np. programu leniency), zgromadził wszystkie materiały dowodowe.
Po co więc urzędowi zabiegać u przedsiębiorcy o przyznanie się do winy, skoro i tak ma wszystkie dowody w ręku?
Dobrowolne poddanie się karze będzie w praktyce związane z uniknięciem procedury odwoławczej. To pozwoliłoby nam zaoszczędzić czas i środki przeznaczone na obronę takiego rozstrzygnięcia w procedurze odwoławczej.
A co stanie się, jeśli przedsiębiorca wniesie odwołanie do sądu?
Oczywiście będzie mógł to zrobić, jest to bowiem jego konstytucyjne prawo, którego nie można ograniczać. Jednak w takiej sytuacji musiałby liczyć się z tym, że kara wymierzona przez urząd zostałaby podniesiona do pułapu sprzed redukcji.
Czy oprócz obniżenia kary przedsiębiorca, który się przyzna, zyskuje coś jeszcze?
Zaoszczędzi przede wszystkim środki, jakie musiałby przeznaczyć na obsługę prawną oraz koszty procesowe. Dużą korzyścią jest także oszczędność czasu, z uwagi na to, że postępowanie antymonopolowe przed sądem I instancji trwa średnio dwa lata.
Do tej pory mówiliśmy o obniżaniu kar. A czy przedsiębiorcy muszą obawiać się zaostrzenia sankcji za udział w niedozwolonym porozumieniu?
Rozważamy wprowadzenie do projektu nowelizacji kar finansowych za udział w kartelu dla osób fizycznych kierujących przedsiębiorstwem – menedżerów najwyższego szczebla. Przy czym odpowiedzialność ponosiłyby wyłącznie osoby faktycznie zaangażowane w zawiązanie i udział w niedozwolonym porozumieniu. Nie byłoby więc tak, że cały zarząd automatycznie otrzymywałby karę finansową. Zagrożona byłaby wyłącznie osoba aktywnie uczestnicząca w porozumieniu.
W jakiej wysokości taka kara mogłaby być?
Jest to kwestia do dyskusji. Z całą pewnością jednak kary nie byłyby uzależnione od przychodu przedsiębiorcy. Wyznaczając ich wysokość, można by np. sięgnąć po wzorce dostępne w prawie, takie jak np. kary dla menedżerów za utrudnianie prowadzenia kontroli. W tym przypadku kara stanowi wielokrotność przeciętnego wynagrodzenia.
Skąd pomysł na wprowadzenie odpowiedzialności osobistej za udział w kartelu?
Takie mechanizmy są bardzo popularne w wielu państwach Unii Europejskiej. Z jednej strony za bardziej rygorystycznym podejściem do karania naruszeń konkurencji przemawiają opinie uczestników rynku. Z drugiej zaś aby działać skutecznie w zmieniających się dynamicznie realiach rynkowych, musimy mieć efektywne instrumenty.
W jakim jeszcze zakresie chcielibyście zmienić prawo antymonopolowe?
Chcielibyśmy, aby urząd miał możliwość nakładania na przedsiębiorców nakazu określonego działania w sytuacjach, gdy kończymy postępowanie dotyczące stosowania praktyki monopolistycznej. Obecnie w takich sytuacjach po prostu nakazujemy zaniechanie jej stosowania. Jednak dla przedsiębiorcy nie zawsze jest jasne, na czym miałoby to zaniechanie polegać. Dlatego też chcemy, aby powstał katalog środków zaradczych.
Czy możemy podać przykład takiego rozwiązania?
Dla przykładu — jeżeli będziemy mieli do czynienia z praktyką polegającą na nadużywania praw własności intelektualnej, wówczas będziemy mogli wydać nakaz udzielenia praw wyłącznych konkurentom.
Czy katalog takich środków zaradczych byłby wyczerpujący, czy jedynie przykładowy?
To również jest temat do dyskusji. Najprawdopodobniej zaproponujemy, aby był to katalog otwarty, ponieważ ustawę uchwala się na lata. Trudno więc, biorąc pod uwagę różnorodność praktyk ograniczających konkurencję, już dzisiaj przewidzieć wszystkie możliwe do wdrożenia środki zaradcze.
Czy to oznacza, że urząd uzyska kolejne narzędzie dającemu mu większą władzę nad przedsiębiorcami?
Zapewne tak. Ale z drugiej strony trzeba pamiętać o tym, że środki zaradcze nie będą nakazami natychmiastowego wykonania. Będą one podlegały weryfikacji w trakcie postępowania przed sądem, jeżeli przedsiębiorca złoży odwołanie od decyzji urzędu. Tak więc adekwatność i proporcjonalność tego środka będą podlegały pełnej weryfikacji przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Propozycje zmian w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów zostaną przedstawione przez prezes UOKiK dziś podczas spotkania na Uniwersytecie Wrocławskim. Patronem medialnym wydarzenia jest „Dziennik Gazeta Prawna”. Transmisję z konferencji można śledzić online za pośrednictwem strony www.uokik.gov.pl.
Konferencja we Wrocławiu rozpocznie także ogólnopolską kampanię informacyjno-edukacyjną UOKiK pt. „Przedsiębiorco, nie zmawiaj się!”. W jej ramach, począwszy od 28 marca, do końca roku na łamach „Dziennika Gazety Prawnej” (oraz w portalu internetowym gazety) będą publikowane artykuły ekspertów UOKiK poświęcone zagadnieniom prawa antymonopolowego, w szczególności niedozwolonych porozumień.
