Sprzedaży udziałów czy akcji w samorządowej spółce dokonuje wójt na podstawie uchwały organu stanowiącego. Najlepsze rezultaty zarówno dla gminnego budżetu, jak i dla samej spółki przynosi tryb publicznych negocjacji
Prywatyzacja spółek komunalnych to długi i skomplikowany proces. Nie chodzi tylko o ekonomiczne i prawne uwarunkowania, lecz także aspekt społeczny i oddziaływanie takiej decyzji na społeczność lokalną (przede wszystkim obawę przed likwidacją miejsc pracy). Niemniej jednak określenie przez lokalne władze precyzyjnych i konkretnych celów takiej prywatyzacji, jak również szeroka debata z mieszkańcami, powinny przynieść nie tylko solidny zastrzyk finansowy samorządowemu budżetowi, ale także zapewnić prawidłowy rozwój prywatyzowanej spółce.
Z tych względów przed podjęciem decyzji o prywatyzacji samorządowej spółki władze lokalne powinny precyzyjnie określić cele, jakie planowana operacja powinna przynieść. Wśród nich nie powinno zabraknąć tych związanych z samą spółką oraz korzyściami dla gminy. Do pierwszej grupy korzyści z prywatyzacji należy przede wszystkim zaliczyć wzmocnienie spółek komunalnych przez ich doinwestowanie przez inwestorów prywatnych, pozyskanie nowych technologii oraz znaczące zmniejszenie wpływu polityki na decyzje organów spółki. Nie mniej ważne są efekty jakie w wyniku przeprowadzonej prywatyzacji może odnieść sama gmina. Na pierwszy plan w tym przypadku wybija się znaczące doinwestowanie lokalnego budżetu (w zamian za zbyte udziały czy akcje), które następnie mogą zostać przeznaczone na zaspokajanie bieżących potrzeb lokalnej społeczności (np. budowa dróg, dofinansowanie edukacji czy służby zdrowia). Nie bez znaczenia jest również utrzymanie dotychczasowych miejsc pracy dla załogi prywatyzowanej spółki oraz zapewnienie im odpowiedniego pakietu socjalnego.
Modelowe przeprowadzenie procesu prywatyzacji oraz udane przykłady transformacji samorządowych spółek z ostatniego czasu, jak również kolejne zapowiedziane przez lokalne samorządy prywatyzacje (patrz ekspert wyjaśnia) pozwalają postrzegać tę formę zmian właścicielskich i organizacyjnych jako normalny element praktyki gospodarczej, źródło zasilenia budżetów i jednocześnie finansowania ze środków prywatnych rozwoju firm komunalnych.

Gospodarka komunalna

Gospodarka komunalna jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Może być ono prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Gminy, powiaty i województwa mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych – z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym, przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Komunalne osoby prawne

Zgodnie z art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą do nich przystępować. Wyjątkowo również samorządy zostały upoważnione do tworzenia spółek komandytowych lub komandytowo-akcyjnych, na podstawie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Wskazane powyżej uregulowania doprecyzowują formy prowadzenie gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w praktyce działalność w sferze użyteczności publicznej z wykorzystaniem kapitałowych spółek prawa handlowego może przykładowo dotyczyć:
● gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi;
● dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;
● wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;
● lokalnego transportu zbiorowego;
● targowisk i hal targowych;
Ustawa o gospodarce komunalnej daje również możliwość prowadzenia przez samorządy działalności w celach zarobkowych. Działalność taka podlega jednak daleko idącym ograniczeniom. Może jej dokonywać jedynie gmina. Gmina może prowadzić zarobkową działalność gospodarczą jedynie wtedy, gdy na jej terenie istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej, występujące bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty, a zastosowanie innych działań lub środków prawnych nie doprowadziło do zwiększenia aktywności gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.
Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową. Rodzaj działalności, jaką prowadzi spółka prawa handlowego, nie ma znaczenia.



Akcje i udziały

Do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy kodeksu spółek handlowych oraz przepisy kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o komercjalizacji i prywatyzacji. Niemniej jednak do zbycia akcji i udziałów w spółkach, o których mowa w art. 9 (spółki kapitałowe z udziałem jednostek samorządu terytorialnego), stosuje się przepisy działu IV ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Podkreślenia wymaga fakt, że w tym przypadku ustawa o komercjalizacji wymaga pewnych modyfikacji. Przede wszystkim przewidziane w niej kompetencje ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa wykonuje wobec spółki przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jednocześnie w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego.

Zbycie praw

Udziały w imieniu gminy zbywa burmistrz (wójt, prezydent) według zasad określonych przez radę gminy. Przed zaoferowaniem ich do zbycia dokonuje się analizy mającej na celu ustalenie sytuacji prawnej majątku spółki, stanu i perspektyw rozwoju przedsiębiorstwa spółki (analiza ekonomiczno-finansowa), wyceny wartości przedsiębiorstwa i udziałów spółki oraz oceny realizacji obowiązków wynikających z tytułu wymagań ochrony środowiska. Udziały gminy zbywane są, pod rygorem nieważności, tylko w trybie publicznym:
● oferty ogłoszonej publicznie,
● przetargu publicznego,
● negocjacji podjętych na podstawie publicznego zaproszenia.
W większości przypadków prywatyzacyjnych udziały zbywa się w trybie negocjacji, gdyż pozwala on uzyskać najlepsze rezultaty. Przede wszystkim najwyższą cenę za udziały, wysokie zobowiązanie inwestycyjne i korzystny pakiet socjalny dla załogi.
Za zbywane udziały gminy zapłata może być dokonana w ratach, jeżeli zostanie zabezpieczona kwota pozostała do spłacenia po uiszczeniu pierwszej raty, która powinna wynosić co najmniej 20 proc. ceny. Pozostała może być uiszczana w ratach przez okres nie dłuższy niż pięć lat, przy oprocentowaniu w wysokości nie niższej niż wskaźnik wzrostu dóbr inwestycyjnych, ogłaszany co kwartał przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Uprawnionym pracownikom spółki, która powstała z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego, przysługuje prawo do nieodpłatnego nabycia do 15 proc. udziałów objętych przez gminę w dniu wpisania jej do rejestru. Łączna wartość nominalna udziałów przeznaczonych do nieodpłatnego nabycia nie może przekroczyć iloczynu liczby uprawnionych pracowników oraz kwoty osiemnastu średnich wynagrodzeń miesięcznych w sektorze przedsiębiorstwa, bez wypłat z zysku.

Konieczna uchwała

Zgodnie z odpowiednio stosowanymi przepisami ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji wyboru trybu zbycia akcji (udziałów) jednostek samorządu terytorialnego dokonuje przewodniczący zarządu powiatu (województwa) lub wójt (burmistrz, prezydent), kierując się zasadami określonymi przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Przewodniczący zarządu, wójt (burmistrz, prezydent) przy wyborze trybu zbycia akcji (udziałów) jednostek samorządu terytorialnego bierze pod uwagę w szczególności stopień skomplikowania planowanej transakcji zbycia akcji (udziałów), a także wielkość i kondycję ekonomiczno-finansową podmiotu, którego akcje (udziały) będą przedmiotem zbycia.
Wskazane powyżej kryteria zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa, a stosowane odpowiednio na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej w odniesieniu do samorządowych spółek, nie zawierają przesłanek, jakimi należy się kierować, wybierając sposób zbycia akcji (udziałów) samorządowej spółki. Pewną podpowiedź stanowi użyte we wskazanym przepisie określenie „w szczególności”. Takie sformułowanie przepisów prowadzi do wniosku, że wszystko zależy od stopnia skomplikowania transakcji i kondycji ekonomiczno-finansowej spółki komunalnej. Równocześnie wójt (burmistrz, prezydent) ma swobodę w wyborze trybu zbycia akcji (udziałów) spółki komunalnej należących do jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określonym przez organ stanowiący jednostki.
Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g). Co ważne, uchwała musi mieć charakter generalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2011 r., I OSK 1917/2010, LexPolonica nr 2458317). Oznacza to, że wskazany przepis nie stanowi upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do podejmowania uchwały w sprawie wyrażenia indywidualnej zgody dotyczącej konkretnie wskazanego podmiotu, Podkreślił to wojewoda małopolski, badając uchwałę rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Sp. z o.o. w drodze wniesienia wkładu niepieniężnego i objęcia nowych udziałów (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody małopolskiego z 15 czerwca 2010 r., PN.II.0911-80-10, LexPolonica nr 2435639).
Analizując uchwałę organu stanowiącego gminy, organ nadzoru podkreślił, że przepisy nie upoważniają rady do wyrażenia indywidualnej zgody na podniesienie i objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym konkretnej, nazwanej spółki. Jednocześnie wojewoda podkreślił, że normy uchwały w sprawie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, burmistrza, prezydenta przyjęte na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminny powinny być tak określone, aby mogły mieć zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach. Także adresat norm powinien zostać określony poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia czy też nazwy. Ponadto nie ma przeszkód, aby w zasadach określić reguły postępowania, uwzględniając wartości i rodzaje transakcji oraz określić wartość udziałów lub akcji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r., GSK 1424/2004, LexPolonica nr 2127276). Innymi słowy oznacza to, że rada gminy może ustalić zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji do spółki, w której udziałowcem jest gmina, pod warunkiem że tak ustalone zasady zachowają charakter generalny. Zasygnalizować również można, że gdy mowa jest o zasadach, należy mieć na względzie podstawowe reguły postępowania obowiązujące w określonej dziedzinie. Niezbędne jest zatem ich kategoryczne sformułowanie. W konsekwencji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia indywidualnej zgody na podniesienie i objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym konkretnej, nazwanej spółki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Op 511/2007). Ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g nie upoważnił również rady gminy do udzielania każdorazowo zgody na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji przez organ wykonawczy, nawet gdyby zasad nie ustalono (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 września 2005 r., SA/Op 123/2005 niepubl.).
Zbycie akcji (udziałów) spółki komunalnej należących do jednostki samorządu terytorialnego wymaga ogłoszenia oferty zbycia akcji, zaproszenia do składania ofert nabycia akcji w przetargu lub zaproszenia do rokowań co najmniej w jednym dzienniku o zasięgu ogólnopolskim oraz w biuletynie informacji publicznej na stronie jednostki samorządu terytorialnego. Szczegółowe rozwiązania dotyczące każdego z wymienionych powyżej trybów określa rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa. Poniżej zostaną omówione zasady związane z najczęstszym sposobem zbywania akcji (udziałów) w spółkach komunalnych – trybem publicznych negocjacji.



Zadania dla zespołu

Do przeprowadzenia negocjacji zbywca powołuje zespół do spraw negocjacji. Zespół ten składa się co najmniej z trzech członków powoływanych i odwoływanych przez samorząd (zbywcę). Równocześnie przepisy rozporządzenia upoważniają zbywcę do określenia organizacji, trybu pracy oraz zakresu obowiązków członków zespołu, mając na celu zapewnienie sprawności jego działania oraz przejrzystości dokonywanych czynności.
Podmioty zainteresowane złożeniem odpowiedzi na zaproszenie, po podpisaniu zobowiązania do zachowania poufności, otrzymują memorandum informacyjne zawierające informacje o sytuacji prawnej i ekonomiczno-finansowej spółki, której akcje są przedmiotem negocjacji, oraz o strukturze odpowiedzi na zaproszenie do negocjacji. Na podstawie informacji dotyczące zawartości odpowiedzi na zaproszenie do negocjacji podmioty, które odebrały memorandum informacyjne, w terminie przewidzianym w zaproszeniu do negocjacji, składają pisemne odpowiedzi. Następnie zbywca dokonuje wyboru podmiotów, które dopuszcza do negocjacji, na podstawie złożonej odpowiedzi na zaproszenie do negocjacji, kierując się kryteriami, które określił jako przedmiot negocjacji, a także z uwzględnieniem informacji dotyczących wiarygodności i możliwości finansowych podmiotów, które odpowiedziały na zaproszenie.
W dalszym etapie wybrane przez samorząd podmioty (zaproszone do negocjacji) uzyskują prawo zbadania dokumentów spółki i jej przedsiębiorstwa. Warunki dopuszczenia do badania i termin jego wykonania określa zbywca. Po zbadaniu sytuacji ekonomiczno-prawnej prywatyzowanej spółki inwestorzy zaproszenie do negocjacji, w terminie wyznaczonym przez zbywcę, przedstawiają wiążące ich propozycje warunków umowy. Przedstawione propozycje warunków umowy stanowią podstawę negocjacji. Jeżeli natomiast w negocjacjach uczestniczy więcej niż jeden podmiot, zbywca może wyznaczyć dla jednego z nich termin do wyłącznych negocjacji, kierując się treścią złożonych wiążących propozycji warunków umowy. W takiej sytuacji bezskuteczny upływ terminu skutkuje podjęciem negocjacji z innymi dopuszczonymi do negocjacji podmiotami.
W przypadku gdy negocjacje są prowadzone z więcej niż jednym podmiotem, wówczas zbywca, o ile nie odstąpi od negocjacji, może zawrzeć umowę tylko z tym podmiotem, który zaoferuje najkorzystniejsze dla zbywcy warunki umowy, odnoszące się w szczególności do ceny za akcje (udziały), innych kryteriów określonych w przedmiocie negocjacji oraz wiarygodności i możliwości finansowych podmiotów, z którymi są prowadzone negocjacje. Po zakończeniu negocjacji inwestor w nich uczestniczący przedstawia na piśmie proponowane przez siebie wiążące warunki zawarcia umowy. Przy podejmowaniu decyzji dotyczących negocjacji zbywca zapoznaje się z pisemnymi rekomendacjami zespołu. Zbywca jest obowiązany powiadamiać wszystkie podmioty dopuszczone do negocjacji o udzieleniu jednemu podmiotowi terminu do wyłącznych negocjacji oraz o zawarciu umowy zbycia akcji. Po zakończeniu negocjacji i zawarciu umowy zespół sporządza protokół, w którym umieszcza istotne informacje dotyczące ich przebiegu. Protokół podpisują wszyscy członkowie zespołu.
Negocjacje na podstawie publicznego zaproszenia
Zaproszenie do negocjacji powinno określać m.in.:
● nazwę, siedzibę i adres zbywcy;
● podstawę prawną zbycia akcji (udziałów);
● firmę, siedzibę i adres spółki;
● liczbę i rodzaj akcji (udziałów), których nabycie jest przedmiotem zaproszenia do negocjacji;
● wartość nominalną jednej akcji (udziału);
● miejsce, termin oraz warunki, po których spełnieniu można się zapoznać z dokumentacją dotyczącą sytuacji prawnej oraz ekonomiczno-finansowej spółki;
● wskazanie przedmiotu negocjacji, a w szczególności ceny za akcje, zobowiązań inwestycyjnych, zobowiązań w zakresie ochrony środowiska, ochrony interesów pracowników i innych osób związanych ze spółką, sposobu zabezpieczenia wykonania tych zobowiązań;
● miejsce, tryb, formę oraz termin złożenia odpowiedzi na zaproszenie do negocjacji;
● formę i termin, w ciągu którego zbywca poinformuje o rozpatrzeniu odpowiedzi na zaproszenie;
● formę zapłaty za akcje, jeżeli zbywca preferuje jakąś określoną.
Podstawa prawna
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236 z późn. zm.).
Ustawa z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (t.j. Dz.U. 2002 r. nr 171, poz. 1397 z późn. zm.).
Rozporządzenie Rady Ministrów z 7 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz.U. nr 34, poz. 264 z późn. zm.).