Rozmowa z Michałem Kuleszą, profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, radcą prawnym, partnerem w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka

Pan Profesor rozpoznawany jest jako ekspert od samorządu terytorialnego i jeden z twórców reform administracyjnych. Wykorzystuje Pan wiedzę akademicką w praktyce radcowskiej?

Oczywiście, już 17 lat wykonuję zawód radcy prawnego, głównie w sferze zarządzania publicznego i klasycznego prawa administracyjnego. W kancelarii realizujemy wiele transakcji związanych m.in. z działalnością samorządu terytorialnego. Są to np. transakcje w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Samorząd zawierając tego typu umowy pokonuje lukę finansową, jaka powstaje w związku z niedoszacowaniem jego potrzeb wydatkowych przy podejmowaniu różnego rodzaju przedsięwzięć z zakresu użyteczności publicznej i działań prorozwojowych. Tego typu spraw jest coraz więcej.

Partnerstwo publiczno-prywatne to skomplikowany proces. Wiedza, jak działa samorząd i władza publiczna, chyba tutaj nie wystarczy?

Rzeczywiście, przygotowując dla podmiotu publicznego odpowiednie rozwiązania prawne, trzeba przeprowadzić wszechstronną analizę, także biznesową. Należy pamiętać, że ten proces nie kończy się na etapie zawarcia umowy z inwestorem prywatnym. Efektów pracy prawnika nie będzie widać w momencie podpisania umowy o PPP. One się okażą za 20 czy 30 lat.

PPP dopiero zyskuje popularność. Czy samorządy częściej sięgałyby po to narzędzie prawne, gdyby przepisy w tym zakresie były lepsze?

Prawo jak zawsze mogłoby być lepsze. Ale znacznie ważniejsze jest to, żeby strony PPP miały świadomość, że nie jest to prosta umowa. Przedsięwzięcia takie są najczęściej bardzo złożone. Transakcja musi zarówno uwzględniać ryzyka prawne i ekonomiczne, jak i cele, które stawiają sobie strony umowy PPP. Ustawodawca, jeżeli chodzi o PPP, niewiele więcej mógłby i powinien uregulować, niż to zrobił. Dał zielone światło dla przedsięwzięć podejmowanych we współpracy z sektorem prywatnym, natomiast konkretne rozwiązania muszą być ustalone bezpośrednio pomiędzy stronami. Tego nie da się uregulować ustawowo, każda transakcja jest „szyta na miarę”. Niejednokrotnie pracujemy zresztą dla podmiotów prywatnych. Główną kwestią jest zawsze podział ryzyka. Tak czy inaczej, każda ze stron musi uwzględniać interesy partnera – nawet najlepszy pomysł nie zostanie zrealizowany, jeśli rynek uzna, że przedsięwzięcie jest zbyt ryzykowne lub nieopłacalne. Podmiot publiczny musi się przy tym zachowywać efektywnie, gospodarnie i przejrzyście.

Obecnie wiele się mówi o restrukturyzacji szpitali.

Przekształcenie placówki zdrowia w spółkę na pierwszy rzut oka wydaje się bardzo łatwe – wystarczy pójść do notariusza i złożyć odpowiednie oświadczenie. Tymczasem z punktu widzenia prawnego i ekonomicznego jest to znacznie bardziej złożony proces. Nie chodzi przecież tylko o to, by zarejestrować spółkę. To przekształcenie trzeba wykorzystać dla restrukturyzacji placówki, nieraz bardzo głębokiej, żeby ona w tych nowych szatach z powrotem nie narobiła długów, które i tak w końcu miałby pokrywać powiat czy miasto. Mamy tu więc połączenie doradztwa prawnego z doradztwem biznesowym. Dziś samorząd jest coraz częściej aktywnym graczem w sferze zarządzania publicznego, przy czym ponosi nie tylko – jak każdy podmiot gospodarczy – ryzyko ekonomiczne swoich decyzji, lecz także ryzyko społeczne i polityczne; racjonalność jego działań oceniają mieszkańcy i czynią to dość bezwzględnie wrzucając kartkę do urny wyborczej.

Jakie Pana zdaniem jest najważniejsze zadanie radcy prawnego?

Radca prawny musi przede wszystkim rozwiązywać problemy prawne klienta, co oznacza, że powinien pomagać mu w podjęciu decyzji. Nie wystarczy powiedzieć, że czegoś nie da się zrobić. Czasami trzeba zmienić podejście klienta, wskazując lepsze rozwiązanie, tak ze względu na poziom bezpieczeństwa prawnego, jak i z punktu widzenia jej efektywności.

Zajmując się doradztwem regulacyjnym podobnie podchodzimy do analizowanych projektów ustawodawczych. Ustawy muszą współcześnie regulować złożone procesy zarządzania publicznego, uwzględniając przy tym uwarunkowania rynkowe. Polski regulator takich ustaw jeszcze nie potrafi pisać, nie umie prawidłowo wyważać interesu państwa, obywateli i przedsiębiorców, mimo że już prawie ćwierć wieku Polska funkcjonuje w ramach gospodarki rynkowej, coraz mocniej przy tym podlegającej procesom globalizacji.