W naszym stowarzyszeniu krąży opowieść o tym, jak – w 2000 lub 2001 roku, podczas prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej – nieżyjąca już prof. Teresa Górzyńska nazwała jedną z propozycji „przepisem gumą”. W proteście przeciwko jego przyjęciu miała zrezygnować z prac w komisji sejmowej. Przepis ten zawarty jest w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. „Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi”. Jest on często interpretowany przez podmioty zobowiązane jako całkowite wyłączenie prawa do informacji. Skoro jakaś ustawa reguluje tryb udostępniania informacji i nie odnosi się do konkretnego sposobu jej udostępniania, to znaczy, że go zabrania.

Taki przypadek mieliśmy w sprawie słynnych list poparcia kandydatek i kandydatów na członków KRS. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa, w art. 11c regulowała, że „zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników”. To zaś zdaniem Kancelarii Sejmu wyłączało możliwość udostępnienia tej informacji na wniosek. Sąd orzekł, że fakt, iż coś nie jest z automatu dostępne on-line w trybie danej ustawy, nie oznacza, że nie jest dostępne na wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. „W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Odrębna regulacja dotyczy tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej w trybie ustawy” (sygn. akt II SA/Wa 520/18).

Oczywiście lex specialis bywa też uznawane przez sądy za sposób na wyłączenie art. 61 Konstytucji RP, a ustawodawca sądzi, że można ustawą nie tyle uregulować inny tryb udostępniania informacji, ile zmienić ustawę zasadniczą. Tak było w przypadku wyłączenia dostępu do informacji o dokumentach wytworzonych przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego w instytucjach publicznych, co zostało wprowadzone art. 284 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Rzecznik praw obywatelskich skutecznie zaskarżył ten przepis do TK. 9 kwietnia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za nieproporcjonalny (K 14/13).

Najwyraźniej prof. Teresa Górzyńska tego typu perypetie przewidziała już podczas dyskusji o treści ustawy o dostępie do informacji publicznej. – Chodzi jednak o pewne racje. Otóż omawiany akt prawny ma być ustawą matką. Ustawa powinna uregulować pewne zasady. Inne ustawy powinny regulować szczegółowe problemy zgodnie z przyjętymi zasadami. Tymczasem jest inaczej. Sprawa tajemnic została uregulowana inaczej. Pozwala się na to, że w przyszłości będą one normowane nie według zasad ustalonych w omawianej ustawie, lecz gdzieś poza tą regulacją. Nie wiem tylko gdzie – stwierdziła. (Biuletyn nr: 3614/III z 19 grudnia 2000 r.).

Przepis guma a postanowienia aresztowe

Gdy piszemy ten tekst, w związku z budzącym emocje tematem tymczasowego aresztowania Michała Sz., używającego imienia Małgorzata i żeńskich zaimków oraz końcówek, pojawiła się dyskusja dotycząca interesu publicznego stojącego za ujawnianiem postanowień aresztowych. Na nowo ożyły głosy ekspertów, którzy od dawna wskazują na zbyt częste używanie tego środka zapobiegawczego.

W 2019 r. Fundacja Court Watch Polska przeprowadziła badania i w raporcie zatytułowanym „Aktualna praktyka stosowania tymczasowego aresztowania w Polsce” podaje, że liczba wniosków prokuratorów o zastosowanie tego środka zapobiegawczego stale wzrasta w ostatnich latach, a sądy wciąż uwzględniają je w 90 proc. przypadków. Dodatkowo sądy wyższej instancji uznają 25 proc. zażaleń prokuratorów na postanowienia o odmowie zastosowania tymczasowego aresztowania. Jednym słowem, jeśli prokurator uzna, że areszt tymczasowy jest konieczny, sąd raczej się z nim zgodzi. Tyle tylko, że to sąd powinien decydować o pozbawieniu wolność. Dlatego niezwykle ważną kwestią jest w tym wypadku solidna praca sądu w danej sprawie. Art. 251 par. 3 k.p.k. stanowi, że „uzasadnienie postanowienia o zastosowaniu środka zapobiegawczego powinno zawierać przedstawienie dowodów świadczących o popełnieniu przez oskarżonego przestępstwa, wykazanie okoliczności wskazujących na istnienie zagrożeń dla prawidłowego toku postępowania lub możliwości popełnienia przez oskarżonego nowego, ciężkiego przestępstwa w razie niezastosowania środka zapobiegawczego oraz określonej podstawy jego zastosowania i potrzeby zastosowania danego środka. W wypadku tymczasowego aresztowania należy ponadto wyjaśnić, dlaczego nie uznano za wystarczające zastosowanie innego środka zapobiegawczego”. Tymczasem analiza akt pokazała, że sądy zbyt często nie traktują tymczasowego aresztowania jako czegoś wyjątkowego, wymagającego bardzo szczegółowej i dobrze udokumentowanej oceny sytuacji. A przecież decydują czasem o bycie rodziny tymczasowo aresztowanej osoby, o tym, czy będzie miała do czego wracać, o tym, jak areszt odciśnie się na jej psychice.

A zatem jawność postanowień aresztowych jest istotna dla prawidłowego działania sądów, a co za tym idzie – ich wiarygodności. Zresztą sędziowie są tego świadomi. W jednym z wyroków dotyczących tej kwestii argument dotyczący wiarygodności pada wprost: „W zaistniałej w ostatnim czasie sytuacji, tj. publicznego podważania uczciwości i rzetelności sądów i sędziów, transparentność funkcjonowania organu państwa, jakim jest sąd, jest szczególnie ważna i istotna” (sygn. akt II SAB/Sz 144/17).

Za jawnością postanowień aresztowych nie przemawiają jednak wyłącznie sytuacja debaty publicznej czy wpływ na jakość pracy sądu. Postanowienia sądów są jawne z mocy prawa. Wyrok, którego fragment przytoczyliśmy, dotyczy właśnie jawności postanowień aresztowych. Prokuratura chciała tymczasowego aresztu dla byłego prezesa, członków zarządu i dyrektorów Grupy Azoty Zakłady Chemiczne Police, ale sądy obu instancji nie widziały podstaw do aresztowania zatrzymanych. Postanowienia są istotne, gdyż w następstwie ich wydania Prokuratura Regionalna w Szczecinie wszczęła śledztwo dotyczące przekroczenia uprawnień przez sędziów.

Czy jawność tych postanowień jest w tej sytuacji istotna? Niezwykle. Ale też sąd administracyjny, do którego złożyliśmy skargę, przeprowadził prawidłowe – naszym zdaniem – rozumowanie, odpowiednio interpretując przepis gumę. Po pierwsze, wskazał, że w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost zapisano, że „udostępnieniu podlega (…) treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu”. Po drugie, sąd administracyjny odniósł się do przepisu gumy. Prezes Sądu Okręgowego w Szczecinie odmawiał nam bowiem dostępu do postanowień aresztowych na podstawie części art. 156 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego („Stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii”). Obywatelom ograniczano więc dostęp do postanowień dlatego, że miały do nich dostęp strony postępowania, a ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje w art. 1 ust. 2, że prawo szczególne ma pierwszeństwo (sygn. akt II SAB/Sz 144/17). Niestety ta historia nie zakończyła się ujawnieniem postanowień. W kolejnej sprawie prezes SR Szczecin Prawobrzeże i Zachód przyjął argumentację umniejszającą rolę sądu w podejmowaniu decyzji o areszcie tymczasowym, wskazując, że głównym decydentem jest prokurator. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zgodził się z tą argumentacją: „Stosownie do art. 298 par. 1 Kodeksu postępowania karnego, postępowanie przygotowawcze prowadzi lub nadzoruje prokurator, a w zakresie przewidzianym w ustawie prowadzi je Policja. W wypadkach przewidzianych w ustawie uprawnienia Policji przysługują innym organom. Określone w ustawie czynności w postępowaniu przygotowawczym przeprowadza sąd (par. 2 art. 298 k.p.k.). Ustawodawca wskazał więc, że prokurator jest podstawowym organem prowadzącym i nadzorującym postępowanie przygotowawcze. Zgodzić się należy więc z prezesem sądu rejonowego, że to prokurator dysponuje aktami postępowania przygotowawczego. Mimo że postanowienie w przedmiocie zastosowania tymczasowego aresztowania wydawane jest w postępowaniu przygotowawczym przez sąd rejonowy, to zaznaczyć należy, że tej czynności procesowej dokonuje sąd na wniosek prokuratora – art. 250 par. 1 i 2 k.p.k.” (sygn. akt II SAB/Sz 139/17).

To być może tłumaczy, jak sądy i sędziowie mogą myśleć o areszcie tymczasowym i roli sądu. Być może właśnie dlatego w 90 proc. spraw sądy zgadzają się z prokuratorami. A z punktu widzenia jawności przepis guma szkodzi społecznemu poczuciu sprawiedliwości – obywatele sądzą, że coś jest ukrywane. Szkodzi też konkretnym ludziom, o których życiu decydują sądy, stosując postanowienia aresztowe. Świadomość, że postanowienia są jawne, być może zwiększyłaby rzetelność i poczucie, że ostatecznie to sędzia będzie rozliczany z podjętej decyzji, a nie prokurator.

Gdzie jest poczucie sensu

Od pewnego czasu czujemy, że z przepisów można wykreować dowolną interpretację rzeczywistości. Lokalni aktywiści – czasem inżynierowie czy analitycy – którzy chcą zmieniać swoje gminy i do nas trafiają, zadają pytanie, dlaczego wyroki w takich samych stanach faktycznych są tak różne. A z drugiej strony, czemu są tak obojętne na sens. Nie umiemy im odpowiedzieć. Ale ostatnio wpadliśmy na pomysł, że w naszych skargach przestaniemy powoływać się na orzecznictwo. Będziemy pisać o sensie. Zobaczymy, czy przyniesie to jakikolwiek skutek. Mamy jednak nadzieję, że emocje, które wzbudza obecnie areszt tymczasowy dla Margot i gotowe rekomendacje Fundacji Court Watch Polska czy głosy z innych stron sprawią, że tego sensu zaczniemy w Polsce szukać.