Subskrybuj nas na Youtube
W poprzednich artykułach poświęconych odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa skupiliśmy się na omówieniu różnych scenariuszy, w których przedsiębiorca mógłby ubiegać się od odszkodowanie od państwa, w związku z różnymi ograniczeniami związanymi z epidemią COVID-19.
Wszystkie z tych dróg wymagają jednak od niego zainicjowania procesu sądowego, co, z uwagi na obiektywną przewlekłość postępowań przed polskimi sądami, oddala i tak już dość umiarkowane szanse na sukces. Statystyki są tutaj nieubłagane: średni czas rozpoznawania spraw procesowych to ok. 300 dni (przy czym średnią zaniżają sprawy proste i nieskomplikowane, a do takich spory ze Skarbem Państwa nie należą), a skuteczność powództw jest ograniczona (aktualne dane nie są dostępne, ale przykładowo w latach 2009 – 2012 jedynie 6,75 % powództw przeciwko Skarbowi Państwa było uwzględnianych).
Rodzi to oczywistą obawę, że podobnie może być z roszczeniami przedsiębiorców dotyczącymi niezgodnych z prawem działań państwa w dobie epidemii (w rzeczywistości może to wyglądać nawet nieco gorzej, gdyż należy się spodziewać w najbliższych miesiącach istotnego zatoru w rozpoznawaniu spraw przez sądy).
Wielu przedsiębiorców pyta w tych okolicznościach o rozwiązania szeroko i efektywne stosowane w sprawach gospodarczych, czyli tzw. alternatywne metody rozwiązywania sporów (ADR), takie jak negocjacje, mediacje, sądownictwo polubowne (arbitrażowe). Z formalnoprawnej strony nie ma przeszkód aby tego rodzaju ścieżki były stosowane w odniesieniu do roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (takich jak np. delikty związane z niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej).
Przed sądem polubownym
Jedną z dróg do rozważenia jest sądownictwo polubowne. W polskiej praktyce dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa taka możliwość w zasadzie nie występuje, choć formalnie nie jest wyłączona (teoretycznie nie można wykluczyć, że poszkodowany i przedstawiciel Skarbu Państwa złożą zgodne oświadczenie o woli rozpoznania sprawy sąd polubowny). W nieco innej sytuacji są niektórzy inwestorzy zagraniczni – chodzi o przedsiębiorców z krajów, z którymi Polska ma podpisane umowy o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji.
Na mocy tego rodzaju bilateralnych (BIT – bilateral investment treaties) lub (czasami) multilaterateralnych umów międzynarodowych państwa wprowadzają szczególny reżim ochrony zagranicznych inwestycji przedsiębiorców państwa-strony na swoim terytorium. Jednym z aspektów tej ochrony jest poddanie sporów pomiędzy inwestorem a państwem przyjmującym, dotyczących wywłaszczenia inwestycji, jurysdykcji międzynarodowego trybunału arbitrażowego.
Ostatnie lata przyniosły jednak radykalne ograniczenie tej możliwości. Już kilka lat temu polski rząd zapowiadał wycofanie się z tych umów. Istotnego argumentu w tym zakresie dostarczyło orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie Achmea z 2018 r., w którym Trybunał uznał, że wewnątrzunijne BIT są niezgodne z unijnymi Traktatami, gdyż mogą pozbawiać prawo UE efektywności w zakresie wykładni tego prawa. Od tamtej pory Polska konsekwentnie wypowiada umowy BIT intra-UE. Ponadto 5 maja tego roku państwa członkowskie UE podpisały wielostronną konwencję uchylającą traktaty BIT pomiędzy państwami Unii. Tym samym inwestorzy z państw UE mogą pozwać Skarb Państwa wyłącznie przed sąd polski (z możliwości, jakie daje arbitrażowy reżim BIT mogą natomiast nadal korzystać przedsiębiorcy z tych państw spoza UE, z którymi tego rodzaju umowy nadal obowiązują).
Takie ograniczenie jest zgodne z zasadą immunitetu jurysdykcyjnego, która wyklucza pozywanie Polski przed np. sąd amerykański. Na marginesie, w tym kontekście mieczem obosiecznym może się okazać wniosek grupy posłów partii rządzącej do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie zasady immunitetu jurysdykcyjnego za niezgodną z Konstytucją. Celem tej inicjatywy ma być otwarcie drogi do pozywania Republiki Federalnej Niemiec przez polskich obywateli poszkodowanych II Wojną Światową przed sądy w Polsce. Paradoksalnie może jednak ona otworzyć również wrota do pozywania państwa polskiego przed sądami całego świata, można się bowiem spodziewać, że poszczególne państwa skorzystają z okazji aby nie respektować immunitetu jurysdykcyjnego Polski na zasadzie wzajemności.
Mediacje i ugody
Kolejnym zagadnieniem jest możliwość negocjacji lub mediacji, a także ugodowego zakończenia sporu odszkodowawczego ze Skarbem Państwa. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że wielu poszkodowanych przyjęłoby rozwiązanie ugodowe „w ciemno”, problem jednak w tym, że Skarb Państwa (w większości przypadków reprezentowany przez Prokuratorię Generalną) wyjątkowo rzadko godzi się na takie rozwiązanie. Zwykle wiele atutów, które ma w rękach Prokuratoria, czyni zawarcie ugody nieatrakcyjnym dla strony państwowej (powództwa są uwzględniane rzadko, spory trwają długo, ryzyko związane ze sporem ma zatem dla Skarbu Państwa najczęściej akceptowalny poziom). Dodatkowo, z naszej praktyki i obserwacji wynika – choć z pewnością nie ma to systemowego charakteru – że sądy często podchodzą bardziej przychylnie np. do zgłaszania wniosków dowodowych przez radców Prokuratorii Generalnej SP w warunkach prekluzji dowodowej.
Zmiana powyższego stanu rzeczy wymagałaby ustawowego przeformułowania procesowego statusu poszkodowanych i przedstawicieli SP, a zwłaszcza dostrzeżenia przez ustawodawcę, że Skarb Państwa dysponuje znaczącą przewagą procesową nad poszkodowanymi, a dodatkowo jest podmiotem – który poprzez pozostałe emanacje państwa (np. parlament) – jest w stanie zmienić „reguły gry” na korzystne dla siebie. Modyfikacje mogłyby dotyczyć np. rozkładu ciężaru dowodu w procesie odszkodowawczym poprzez wprowadzenie domniemania istnienia związku przyczynowego pomiędzy bezprawnym działaniem władzy publicznej a szkodą. Takie zmiany, wprowadzające bardziej sprawiedliwy balans szans między stronami, generowałyby automatycznie większą skłonność Skarbu Państwa do poszukiwania rozwiązania ugodowego.
Nowe rozwiązania
Mimo stosunkowo niewielkiej zasięgu ugód w sprawach o odszkodowania z udziałem Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (przykładowo w 2006 r. 1 ugoda, ale w 2016 r. już prawie 60), dostrzegalne są pewne zmiany podejścia w tym zakresie. Przykładowo dotyczy to utworzenia, na mocy art. 26 ustawy o Prokuratorii Generalnej, sądu polubownego przy Prokuratorii Generalnej, w ramach którego mogą być rozstrzygane spory z udziałem innych niż Skarb Państwa państwowych osób prawnych, spółek z udziałem Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. Rozwiązanie to ma wciąż ograniczoną atrakcyjność, choćby z uwagi na zbliżoną do postępowań przed sądami powszechnymi wysokość opłat. Od 2019 r. możliwe jest jednak rozwiązywanie przed tym sądem polubownym sporów z udziałem również samego Skarbu Państwa, ale wyłącznie w formule mediacji i koncyliacji (z wyłączeniem arbitrażu).
Drugą istotną zmianą było wprowadzenie w 2017 r. art. 54a ustawy o finansach publicznych, który wyznacza ramy zawierania ugód przez jednostki sektora finansów publicznych: zawarcie ugody ma być możliwe pod warunkiem oceny, że skutki ugody są korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego. Oczywiście znowu sprowadza się to do analizy wysokości szans powodzenia Skarbu Państwa w procesie sądowym (które są zwykle względnie wysokie, co zniechęca Skarb Państwa do ugód), niemniej jednak ogranicza to jedną z wcześniejszych przeszkód dla pozasądowego rozstrzygania tego rodzaju spraw: lęku przed naruszeniem dyscypliny finansów publicznych (pod warunkiem udokumentowania analizy przedugodowej).
Podsumowując, istniejący system prawny nie dostarcza zbyt wielu ułatwień dla pozasądowego rozstrzygania spraw roszczeń o odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Ostatnie lata dały jednak pewne nadzieje, że sytuacja może się powoli zmieniać, choć rewolucji spodziewać się nie należy. Swoistym game-changerem mogłaby być dopiero wspomniana wyżej zmiana dotycząca wzajemnej pozycji procesowej poszkodowanych i Skarbu Państwa – wzrost ryzyka przegrania procesu ułatwiałby stronie publicznej podjęcie decyzji o polubownym załatwieniu sprawy.