W ostatnich tygodniach, zdominowanych przez wiadomości związane z pandemią COVID-19, wiele miejsca poświęca się w debacie publicznej również zagadnieniu kompensacji szkód ponoszonych przez przedsiębiorców wskutek działań legislacyjnych państwa.

Problematyka ta została zarysowana przez nas w tekście "Odszkodowania od Skarbu Państwa w dobie kryzysu. Fakty i mity”.

Tym razem wątki te rozszerzamy, skupiając się nad jednym z problemów dyskutowanych przez ekspertów i komentatorów. Jak wiadomo, formalne niewprowadzenie przez rząd stanu klęski żywiołowej powoduje, że poszkodowani nie mogą skorzystać z rozwiązań przewidzianych w ustawie z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.

Wielu przedsiębiorców zastanawia się, czy w związku z tym i wobec faktu, że rozporządzenie wprowadzające stan klęski żywiołowej nie zostało wydane (a według wielu komentatorów zachodzą przesłanki do tego, aby rząd to zrobił, o czym poniżej), mogliby dochodzić odszkodowania za niewydanie aktu normatywnego.

Uporządkujmy. Zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, „jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody”. Teoretycznie to duże ułatwienie, ponieważ – w przeciwieństwie do innego rodzaju szkód wywołanych działaniami władzy publicznej – powód dochodzący roszczenia odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa nie musi wcześniej uzyskiwać tzw. prejudykatu, czyli sądowego lub urzędowego potwierdzenia, że władcze działanie państwa było niezgodne z prawem. Kwestia bezprawności zaniechania prawodawczego może być zatem rozstrzygnięta bezpośrednio przez sąd rozpoznający sprawę z powództwa przedsiębiorcy o odszkodowanie. Niewątpliwie skraca to (i to nawet o kilka lat) czas potrzebny na uzyskanie wyroku przesądzającego kwestię odszkodowania.

Perspektywę zmienia jednak istotnie drugi warunek wypływający z zacytowanego przepisu. Aby przypisać państwu odpowiedzialność odszkodowawczą, należy wykazać, że obowiązek wydania aktu normatywnego był przewidziany w przepisie prawa (np. przepisie ustawy, przepisie Konstytucji; w orzecznictwie dopuszcza się również na potrzeby stosowania omawianej regulacji, że obowiązek wydania ustawy może wynikać również z innej ustawy). Przy czym judykatura zawęża pojęcie tego „obowiązku” wyłącznie do takich sytuacji, w których obowiązek wydania aktu jest w przepisie prawa sformułowany wyraźnie i nie wymaga przeprowadzania wyrafinowanych rozumowań interpretacyjnych.

Innymi słowy, niewydanie aktu normatywnego miałoby stanowić oczywistą obrazę konkretnego przepisu prawa.

I tutaj pojawia się zasadniczy problem. Zgodnie z art. 228 Konstytucji stan nadzwyczajny (np. stan klęski żywiołowej) jedynie „może” zostać wprowadzony, „w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające”. Językowe rozumienie tego przepisu wskazuje na to, że dla rządu wprowadzenie stanu nadzwyczajnego jest jedynie opcją (warunkowaną zaistnieniem pozostałych, wspomnianych, przesłanek wskazanych w art. 228 Konstytucji), a nie obowiązkiem. To przekreślałoby w omawianym przypadku jakiekolwiek szanse na przesądzenie odpowiedzialności Skarbu Państwa za niewydanie aktu normatywnego w świetle ścisłego rozumienia podstaw tej odpowiedzialności.

Możliwa jest też jednak inna wykładnia art. 228 Konstytucji, oparta na uwypukleniu kwestii „szczególnych zagrożeń” i niewystarczającego charakteru „zwykłych środków konstytucyjnych”. To, że w obecnej sytuacji mamy do czynienia z zagrożeniami o charakterze szczególnym, nie budzi chyba wątpliwości. Można z kolei postawić tezę, że przegląd dotychczasowych działań prawodawcy w obszarze pandemii COVID-19 pokazał wyraźnie, że nie jest on w stanie zareagować na zaistniałe zagrożenia bez podejmowania działań nadzwyczajnych, balansujących (a nawet, w ocenie wielu komentatorów, przekraczających) na granicy zgodności z Konstytucją (liczne akty o retroaktywnym charakterze, naruszające zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadę ochrony praw nabytych, restrykcje wobec przedsiębiorców uderzające w istotę wolności gospodarczej, daleko posunięte ograniczenia podstawowych swobód obywatelskich). Wszystko wskazuje na to, że prawodawca nie radzi sobie z zagrożeniem bez wyjścia poza „zwykły” reżim konstytucyjny. Nie bez znaczenia w tym kontekście jest też kwestia wyborów prezydenckich – prawdopodobnie nie da się ich obecnie przeprowadzić w zwykłych warunkach konstytucyjnych, co również dowodzi spełnienia wskazanych w art. 228 Konstytucji warunków.

Jak się zatem wydaje, materialne przesłanki wprowadzenia stanu klęski żywiołowej są wypełnione. Wracamy jednak do pytania, czy ich spełnienie obliguje rząd do wydania rozporządzenia w tym zakresie, czy też nadal jest to jedynie możliwość.

Naszym zdaniem należy zastanowić się nad celem art. 228 Konstytucji. Wydaje się, że jego istotą jest umożliwienie państwu zareagowania na zagrożenia bez naruszania Konstytucji, co w inny sposób nie byłoby możliwe, ponieważ bez wprowadzenia stanu nadzwyczajnego podejmowane działania nie mieściłyby się w konstytucyjnym reżimie. Trudno bowiem zakładać, że ustrojodawca dopuszczał zwalczanie zagrożeń działaniami niezgodnymi z Konstytucją. Przy takiej wykładni, można by było uznać, że ustalenie, iż państwo nie jest sobie w stanie poradzić z zagrożeniami bez podejmowania niezgodnych z Konstytucją ograniczeń wolności i praw, obliguje rząd do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. W tym sensie stan nadzwyczajny dla państwa to nie tylko narzędzie do prowadzenia szeroko zakrojonych działań, ale także stworzenie przestrzeni prawnej, w której te działania mogą być podejmowane bez uchybiania normom konstytucyjnym.

Takie rozumienie art. 228 Konstytucji prowadziłoby do wniosku, że w okolicznościach takich jak istniejące obecnie, państwo ma obowiązek wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Słabością tej argumentacji z punktu widzenia odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydania aktu normatywnego jest jednak to, że powyższy punkt widzenia jest efektem wykładni tego przepisu, a nie wnioskiem wynikającym wprost z jego literalnego brzmienia, co – jak wskazaliśmy powyżej – w świetle orzecznictwa dyskwalifikuje go jako podstawę dla ewentualnych roszczeń.

Drugim istotnym problemem jest to, że – jak w większości przypadków odpowiedzialności odszkodowawczej – powód musi również wykazać, że pomiędzy niewydaniem aktu normatywnego, a poniesioną przez niego szkodą zachodzi normalny związek przyczynowy. W praktyce sprowadza się to do pytania, czy przedsiębiorca byłby w stanie udowodnić, że wprowadzenie stanu klęski żywiołowej spowodowałoby, że otrzymałby odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z 2002 r. W naszej ocenie byłoby to bardzo trudne, twierdzenie takie miałoby bowiem w dużej mierze charakter hipotetyczny, co osłabiałoby tezę o związku przyczynowym. Na to nakładają się dodatkowo ograniczenia w zakresie kompensacji szkody w stanach nadzwyczajnych, o których pisaliśmy w artykule sprzed tygodnia.

Tym samym podzielamy pogląd, że w obecnych warunkach zagadnienie odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie rozporządzenia o stanie klęski żywiołowej jest zasadniczo rozważaniem czysto akademickim. Byłoby zatem nieuczciwe sugerowanie, że dla przedsiębiorców jest to realna opcja wyrównania strat. Nie oznacza to oczywiście, że nie warto próbować. Interpretacje przepisów prawa zmieniają się bowiem cały czas pod wpływem precedensowych wyroków, przełamujących dotychczasowe linie orzecznicze. Poza tym warto rozważyć inne możliwości z kręgu odpowiedzialności majątkowej władzy publicznej, o których będziemy pisali w kolejnych tekstach.

Krzysztof Koźmiński jest doktorem habilitowanym, radcą prawnym i prezesem Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki
Michał Jabłoński jest doktorem, adwokatem i wiceprezesem Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki