Subskrybuj nas na Youtube
W narracji sprzyjających rządowi mediów pojawiły się wręcz sugestie o możliwym złupieniu Państwa Polskiego przez zagraniczne koncerny. Z kolei niektórzy politycy opozycyjni sugerują, że odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa w ramach stanu nadzwyczajnego mogłaby być dla polskich przedsiębiorców, świetną alternatywą dla, zdaniem tych polityków, skomplikowanych i trudno dostępnych narzędzi wsparcia w ramach tzw. tarczy antykryzysowej.
Starając się komentować życie publiczne z poziomu nauki prawa, niepokoją nas wszelkie nieuprawnione uproszczenia, a tym bardziej przekłamania w debacie publicznej. Wszystkie tego rodzaju wypowiedzi wpływają bowiem na poglądy Polaków i ich rozumienie rzeczywistości. W ten sam sposób postrzegamy, w tym kontekście, przykładowo sformułowany przez byłego już wicepremiera Jarosława Gowina, pogląd o bankructwie państwa na skutek milionowych odszkodowań wypłacanych rzekomo w efekcie stanu klęski żywiołowej, czy przeciwstawny – przedstawiany przez innych komentatorów – o tym, że wprowadzenie stanu nadzwyczajnego rzekomo ograniczy (a nie rozszerzy) odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa. W związku z tym widzimy potrzebę uporządkowania wiedzy dotyczącej rekompensat w dobie kryzysu i zmierzenia się z różnymi, funkcjonującymi w obiegu publicznym „faktami i mitami” na ten temat. Temat jest tak szeroki, że jego kompleksowe omówienie w sposób przystępny dla czytelników ramy jednego artykułu przekracza. Dlatego zdecydowaliśmy się omówić zagadnienie w serii artykułów, którą otwiera niniejszy tekst.
Głos zabieramy jako autorzy opracowań poświęconych instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, będących pokłosiem naukowego projektu realizowanego kilka lat temu w ramach Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki. Prowadzone przez nas badania – z wykorzystaniem zarówno metody ilościowej (anonimowe ankiety na sędziach), jakościowej (wywiady pogłębione), uwzględnieniem analizy orzecznictwa sądowego oraz obserwacji wybranych spraw „precedensowych” – wykazały, że uzyskanie odszkodowania od Skarbu Państwa napotyka wiele trudności praktycznych (jakie to trudności i jak sobie z nimi radzić – przybliżymy w jednym z kolejnych tekstów), czyniących szanse na sukces procesowy umiarkowanymi. Jak pewnie przyzna wielu przedsiębiorców, toczące się latami procesy sądowe kończą się na ogół oddaleniem powództwa lub przyznaniem go w symbolicznej wysokości, która stawia pod znakiem zapytania sensowność ich dochodzenia. I to nawet w sytuacjach jednoznacznych: gdy na skutek niekwestionowanego błędu urzędnika lub rażącego uchybienia obowiązującego prawa przez organ przedsiębiorca wpadł w tarapaty finansowe, zmuszony był zwolnić pracowników, a finalnie zbankrutował. Było już tak przed epidemią koronawirusa i jest mało prawdopodobne, by dzisiejsze okoliczności zaowocowały jakąś jakościową zmianą w tym zakresie.
W kontekście aktualnej sytuacji związanej z COVID-19 rozróżnienia i osobnego potraktowania wymagają cztery alternatywne, odmienne prawnie rozwiązania:
1) odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu niezgodnych z prawem decyzji władczych, przysługujące poszkodowanemu niezależnie od wprowadzenia stanu klęski żywiołowej (a więc np. decyzja inspekcji sanitarnej o zamknięciu zakładu, która następnie okazuje się być niezgodną z prawem);
2) odpowiedzialność odszkodowawcza za wywołujące szkodę działania legalne (tj. ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela, np. zawieszenie działalności określonych przedsiębiorców, zakaz prowadzenia działalności gospodarczej danego rodzaju), przewidziane w przepisach o stanie klęski żywiołowej, możliwa do dochodzenia wyłącznie w przypadku wprowadzeniu konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego;
3) odpowiedzialność odszkodowawcza za bezprawie legislacyjne (tj. regulacje niezgodne z Konstytucją lub ustawami) w związku ze specjalnymi przepisami ustanowionymi na czas epidemii (bez względu na to, czy wprowadzone w ramach stanu nadzwyczajnego czy bez takiego stanu);
4) odpowiedzialność odszkodowawcza za niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego (zaniechanie legislacyjne jako szczególny typ bezprawia legislacyjnego).
Poniżej, na wstępie, skupimy się na kilku wątkach dotyczących relacji pomiędzy roszczeniami z punktów 1 i 2. Podstawą prawną pierwszych są przepisy Kodeksu cywilnego oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji, drugie przewidziano w ustawie z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela, jako wypełnienie upoważnienia z art. 228 ust. 4 Konstytucji.
Przede wszystkim: nieporozumieniem jest traktowanie wyżej wskazanych roszczeń jako konkurencyjnych czy też zamiennych, wzajemnie się wykluczających, tj. rozumowanie na zasadzie „albo pozwę Skarb Państwa za niezgodne z prawem działanie organów w sytuacji niewprowadzenia stanu nadzwyczajnego albo – gdy stan klęski zostanie już wprowadzony – wystąpię z roszczeniami odszkodowawczymi w związku z tym stanem”. Taki dylemat jest nieprawdziwy.
Zasadą jest, że w przypadku tych pierwszych przesłanką jest błąd organu (bezprawność), który wystąpić może w razie niewprowadzenia stanu nadzwyczajnego, jak również w okresie trwania stanu klęski żywiołowej. Ujmując rzecz obrazowo: naruszenia prawa zdarzają się władzy zarówno w sytuacji zwyczajnej, jak i kryzysowej – do obu znajdzie zastosowanie generalny mechanizm dochodzenia roszczeń w oparciu o Kodeks cywilny. Tytułem przykładu: dochodzenie odszkodowania będzie możliwe wówczas, gdy szkoda powstała na skutek wadliwej prawnie decyzji administracyjnej wojewódzkiego inspektora sanitarnego w sytuacji ogłoszonej klęski żywiołowej, jak i analogicznej błędnej decyzji wydanej w warunkach stanu nadzwyczajnego. Również w świetle regulacji konstytucyjnej (art. 77 ust. 1: „Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”), roszczenie to ma charakter uniwersalny i nie może być mocą przepisów ustawowych ograniczone lub wyłączone przez decyzję władz o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego.
Tymczasem rekompensowanie szkód legalnych należy do rzadkości, nawet w kontekście stanów nadzwyczajnych ustrojodawca pozostawił ustawodawcy swobodę w jego uregulowaniu (art. 228 ust. 4: Ustawa może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela).
Roszczenie odszkodowawcze za niezgodne z prawem działanie władzy ma zatem szersze zastosowanie i jest „bronią odbezpieczoną” w rękach obywatela/przedsiębiorcy zawsze: już teraz, jak i w czasie wprowadzonego formalnie stanu klęski żywiołowej. Nie jest też tak, że wprowadzenie stanu klęski żywiołowej automatycznie wyłącza możliwość wystąpienia dochodzenia odszkodowania z tytułu bezprawności. Wówczas można wyobrazić sobie nawet sytuację, w której jeden podmiot X równocześnie ubiega się o odszkodowanie w dwóch trybach, powołując się na niezależne od siebie podstawy prawne, dotyczące różnych zakresów poniesionych szkód: wnioskując do wojewody (zgodnie z przepisami ustawy z 2002 r.) z tytułu szkody legalnej oraz inicjując sądowy proces odszkodowawczy (opierając się o Kodeks cywilny) w zakresie szkody wynikłej z niezgodnego z prawem działania władzy publicznej. Jakościowa zmiana związana z ewentualnym wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego może jednak dotyczyć tego, że to co bez stanu nadzwyczajnego byłoby działaniem niezgodnym z Konstytucją lub ustawą (np. niektóre ograniczenia wolności i praw), po jego wprowadzeniu może stać się zgodne z prawem. Potencjalnie zmieni to więc – w odniesieniu do niektórych sytuacji faktycznych – podstawę kompensacji (z odpowiedzialności Skarbu Państwa za działania niezgodne z prawem na odpowiedzialność za szkodę legalną), bez większego wpływu na sytuację przedsiębiorcy, z zastrzeżeniem poniższych uwag dotyczących zakresu kompensacji.
Jedynym skutkiem wprowadzenia stanu nadzwyczajnego jest więc pojawienie się dodatkowej ścieżki określonej w ustawie z 2002 r. Jaki jest jej zakres i potencjał? Bardzo niewielki: obejmuje wyłącznie rekompensaty za straty majątkowe powstałe w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego oraz wyrównanie ich bez uwzględnienia korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała (damnum emergens, bez lucrum cessans). Oznacza to w praktyce, że przedsiębiorca nie otrzyma odszkodowania za potencjalne utracone zyski (przewidywany przychód, którego nie uzyskał w miesiącu przestoju w działalności gospodarczej), a tylko za realne straty wynikające np. z ponoszenia kosztów stałych prowadzonej działalności (np. czynszu najmu lokalu, płace pracowników), które nie są kompensowane przez wygaszone, wskutek zarządzeń lub decyzji organów państwowych podjętych na podstawie przepisów o stanie klęski żywiołowej, przychody. Jeśli takie władcze rozstrzygnięcie dotyczące przedsiębiorcy nie wystąpiło – brak podstaw do jakichkolwiek świadczeń wyrównawczych na podstawie art. 228 ust. 4 Konstytucji i przepisów ustawowych z 2002 r. W przypadku roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji i Kodeksu cywilnego dochodzić można natomiast pełnej szkody, tj. zarówno damnum emergens oraz lucrum cessans, jednak trzeba najpierw wykazać – w szczególnym trybie – niezgodność z prawem władczego działania władzy publicznej. W przypadku decyzji lub orzeczeń oznacza to w praktyce konieczność wcześniejszego przeprowadzenia postępowania (administracyjnego lub sądowego) w sprawie stwierdzenia wydania decyzji lub orzeczenia z naruszeniem prawa.
Na koniec zauważyć trzeba, że – wbrew niektórym głosom pojawiającym się w przekazie medialnym – ewentualne odszkodowania za działania legalne w stanie klęski żywiołowej nie mogą być traktowane jako substytut wsparcia dla przedsiębiorców w czasie kryzysu. Niezależnie od ocen rozwiązań wchodzących w skład kolejnych „tarcz antykryzysowych”, instytucje te mają inne przeznaczenie, a możliwość rekompensowania szkód związanych z działaniami legalnymi jest na tyle ograniczona, że nie jest w stanie zastąpić przemyślanych i systemowych działań pomocowych w ramach rządowej interwencji. Sugestie zatem, zgodnie z którymi „zamiast specustaw kryzysowych wystarczy wprowadzenie stanu klęski żywiołowej”, są nieporozumieniem.