Czy Skarb Państwa zapłaci przedsiębiorcom pominiętym w tarczach antykryzysowych?

Wracając do poświęconego roszczeniom odszkodowawczym przedsiębiorców wobec Skarbu Państwa cyklu zapoczątkowanego artykułami „Odszkodowania od Skarbu Państwa w dobie kryzysu. Fakty i mity” oraz „Odszkodowanie za niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego: Czy to realna opcja?”, chcielibyśmy zastanowić się nad tym, czy odpowiedzialność majątkowa państwa może stanowić instrument walki z arbitralnością rządzących w udzielaniu wsparcia dla firm. Rzeczywistość epidemii COVID-19 oraz podejmowane w chaotyczny, według percepcji wielu obserwatorów, działania rządzących służące zarówno walce z chorobą, jak i przeciwdziałaniu skutkom spowolnienia gospodarczego, rodzą kolejne wątpliwości adresatów nowych regulacji. Wiele firm, które znalazły się na skraju katastrofy, zastanawia się nad tym, czy działania pomocowe rządu mają przemyślany charakter.

Jak się okazuje, kolejne tarcze antykryzysowe dość wybiórczo (co kontrastuje np. z działaniami przyjętymi w wielu innych krajach) dozują oferowaną przedsiębiorcom pomoc. Przedsiębiorcy zachodzą w głowę, dlaczego jedne firmy otrzymują dedykowane wsparcie, a inne są go pozbawione. Część z nich (oceny te wyrażane są publicznie) wskazuje, że rozwiązania tarcz kryzysowych w ogóle pominęły dany sektor, pomimo, że jest on jak najbardziej dotknięty skutkami obecnego kryzysu. Przykładem, który szczególnie porusza i zmusza do refleksji, są prywatne żłobki i przedszkola. Okazuje się, że prawdopodobnie nie skorzystają one ze wsparcia w ramach tzw. tarczy finansowej, bo nie są objęte wpisem do CEiDG (formalnie nie są przedsiębiorcami). Problem ten pozbawia ten sektor także wielu innych instrumentów pomocy. Tymczasem, jak wszyscy wiemy, prywatne żłobki i przedszkola były pierwszymi instytucjami z szeroko rozumianej gospodarki, które zostały dotknięte przez administracyjne zakazy prowadzenia działalności w związku z epidemią. Odebranie możliwości świadczenia usługi w wielu przypadkach pozbawiło prowadzących te placówki przychodów, ponieważ rodzice (co do zasady słusznie) uznali, że nie są zobowiązani do płacenia czesnego.

Inny przykład zaskakująco wybiórczego traktowania przedsiębiorców, to czasowe zwolnienie z opłacania składek na ZUS ograniczone wyłącznie do firm, które nie zatrudniają więcej niż 49 osób. Nie można zrozumieć, dlaczego firma zatrudniająca 50 pracowników ma być postawiona w gorszej sytuacji, co w takich okolicznościach może wymusić na niej nawet redukcję etatów. Podobne zastrzeżenia można mieć do ograniczenia uprawnienia do mikropożyczek dla firm wyłącznie do tych przedsiębiorców, którzy zatrudniają nie więcej niż 9 osób.
Wreszcie nie jest jasne jak traktować regulacje, które selektywnie zwalniają najemców z czynszów w galeriach handlowych, pomijając tych, którzy prowadzą działalność w innych, wynajętych lokalach. Wątpliwości budzi też to, dlaczego pomoc (w tym przypadku zwolnienie z czynszu) otrzymuje tylko jedna strona kontraktu, podczas gdy druga (wynajmujący), która również jest dotknięta kryzysem i ponosi jego koszty, pozostawiana jest samej sobie.

To tylko kilka z wielu przykładów dziwnych, niezrozumiałych decyzji prawodawcy, dzielących firmy na lepsze i gorsze. Na te frustracje wielu przedsiębiorców nakłada się całkiem racjonalny argument: w warunkach gospodarki rynkowej, w obliczu niespotykanych rozmiarów kryzysu, firmy, które otrzymają wsparcie państwowe, mogą zyskać ogromną przewagę konkurencyjną nad pozostałymi. Przeciwdziałanie takim skutkom to podwaliny prawa pomocy publicznej. Na zagadnienie można spojrzeć jednak z jeszcze jednej perspektywy, a dotyczącej konsekwencji takiego arbitralnego wykluczania firm z obszaru rządowego wsparcia dla ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej państwa.

Czy zatem mniej uprzywilejowani przez ustawodawcę, a zwłaszcza ci zupełnie pominięci w specustawach COVID-owskich, przedsiębiorcy mają jakąkolwiek szansę na rekompensatę od Skarbu Państwa?

Odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest wcale prosta i wymaga rozważenia kilku szczegółowych zagadnień w ściśle określonej kolejności. Po pierwsze konieczne jest przypomnienie truizmu: konstytucyjna równość nie oznacza identyczności. Choć na pierwszy rzut oka zróżnicowanie przez ustawodawcę uprawnień przedsiębiorcy zatrudniającego 49 osób od tego, którego załoga liczy 50 pracowników, stanowi przykład ewidentnego pogwałcenia zasady równości, wręcz niesprawiedliwości i arbitralności, może okazać się, że rozwiązanie finalnie pomyślnie przejdzie „test konstytucyjności” i pozostanie utrzymane w mocy. Jest to możliwe, ponieważ wyrażona przez ustrojodawcę w art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa oraz niedyskryminacji nie może być interpretowana jako wymóg stanowienia jednakowych rozwiązań dla wszystkich, pozbawiająca ustawodawcę możliwości różnicowania sytuacji prawnej poszczególnych kategorii adresatów.
Interpretując zasadę równości wobec prawa, wielokrotnie akcentowano konieczność porównywania sytuacji podobnych, co w praktyce oznacza poszukiwanie tzw. cechy relewantnej (cechy istotnej). Obowiązek traktowania podmiotów według jednakowej miary dotyczy podmiotów podobnych lub znajdujących się w podobnych sytuacjach. A zatem – konfrontując sytuację firmy X zatrudniającej 49 pracowników oraz firmy Y, która zaangażowała o jednego więcej – dojść możemy do wniosku, że są oni przedsiębiorcami prawie tej samej wielkości, ale… prawie robi wielką różnicę. Ocena, czy w danej sytuacji ustawodawca dokonał rozróżnienia w sposób uzasadniony (z uwzględnieniem relewantności), czy wykazał się nieusprawiedliwioną arbitralnością – jest zawsze przedmiotem indywidualnej oceny. W przypadku przepisów COVID-owskich ewentualne zarzuty weryfikowałby Trybunał Konstytucyjny. Warto tutaj zastanowić się jednak nad następującą tezą: co prawda sytuacje firmy zatrudniającej 50 i więcej pracowników oraz firmy zatrudniającej 49 pracowników mogą być uznane za nieporównywalne, to rodzi się pytanie czy obydwa przypadki nie powinny zostać potraktowane tak samo w odniesieniu do części załogi obejmującej 49 osób. Innymi słowy: wsparcie / zwolnienia z danin dotyczyłyby obydwu firm, ale tylko do limitu 49 pracowników – a zatem pominięcie przedsiębiorcy zatrudniającego 50 osób w tym przykładzie miałoby (częściowo) dyskryminacyjny charakter. Sądzimy, że taka koncepcja w ciekawy sposób konkretyzowałaby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Uznanie regulacji za niezgodną z Konstytucją jest dopiero pierwszym krokiem w kierunku ewentualnego odszkodowania. Warto dodać, że użyteczna może być tu nie tylko zasada równości wobec prawa, ale również inne zasady konstytucyjne, np. społecznej gospodarki rynkowej (art. 20), wyrażająca ideę władzy państwowej powstrzymującej się od nadmiernej ingerencji w rynek i sterowania procesami gospodarczymi, a raczej stojącej na straży równej konkurencji wolnych podmiotów gospodarczych, z których żaden nie jest faworyzowany ani dyskryminowany. Gdy niezgodność Konstytucją zostanie wykazana – spełniona zostaje przesłanka określona w art. 4171. § 1 Kodeksu cywilnego, co pozwala żądać naprawienia szkody od Skarbu Państwa, ale… dopiero teraz zaczynają się prawdziwe „schody”.

Kolejnym etapem byłoby wykazanie zaistnienia dwóch okoliczności, które muszą wystąpić łącznie:

• szkody (udowodnienie poniesienia straty o określonej wysokości na skutek uprzywilejowania konkurentów gospodarczych);
• związku przyczynowego (dowiedzenie, że szkoda jest normalnym następstwem, naturalnym skutkiem niekonstytucyjnych przepisów).

Wydaje się nam, że w praktyce byłoby to zadaniem niełatwym, ponieważ wymagałoby od dochodzącego odszkodowanie (czyli w naszym przykładzie: przedsiębiorcy zatrudniającego 50 pracowników po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wadliwości mechanizmu pomocowego skierowanego do przedsiębiorców z załogą maksymalnie 49-osobową) nie tyle wykazania, że przepisy dotknęły go bezpośrednio (a tak się nie stało, bo został on przez ustawodawcę pominięty), lecz zaburzyły relacje rynkowe w ten sposób, że zyskali jego konkurenci. Obrazowo rzecz ujmując: argumentacja musiałaby koncentrować się na tym, że: „choć prawodawca nie odniósł się wprost do mnie, lecz – poprzez udzielenie wsparcia moim rywalom – postawił mnie w gorszej sytuacji względem nich, a to pociągnęło za sobą moje straty w takiej i takiej wysokości”. Przekonanie sądu do przyznania odszkodowania wymagałoby zaprezentowania swojego indywidualnego położenia na tle innych przedsiębiorców danej branży – czyli uzasadnienia, że interwencja legislacyjna stanowiła nielegalny doping, który nie tylko pozwolił uprzywilejowanemu wygrać wyścig, ale pogrzebał w ten sposób szanse na nasze zwycięstwo, które bez tego dopingu były spore. Niezależnie od tej trudności, orzekające o odszkodowaniu od Skarbu Państwa sądy niechętnie i rzadko przyznają rekompensatę, restrykcyjnie interpretując przesłanki szkody oraz adekwatnego związku przyczynowego – rozwiniemy ten wątek w kolejnym artykule.

W większości przypadków (możliwa jest inna ocena w jaskrawych przypadkach arbitralności prawodawcy) szanse na dochodzenie odszkodowań od Skarbu Państwa przez przedsiębiorców pominiętych w przepisach specustaw COVID-owskich są zatem umiarkowane, z kolei ramy niniejszego artykułu przekraczają rozważania nad równie ciekawym tematem – tj. dochodzeniami roszczeń odszkodowawczych pomiędzy konkurentami gospodarczymi w ramach tzw. private enforcement prawa pomocy publicznej. Odrębną kwestią (którą tu warto jedynie zasygnalizować) jest pytanie o adekwatność procedur odszkodowawczych i rozwiązań typu „tarcze antykryzysowe” do sytuacji nadzwyczajnych, z jakimi niewątpliwie aktualnie mamy do czynienia. Wydaje się nam, że w przypadku doświadczeń epidemii, wojny albo katastrof, których ofiarami padamy wszyscy (ludzie niezależnie od wieku, wykształcenia, obywatelstwa, przedsiębiorcy wszystkich branż), wypracowany powinien być mechanizm wsparcia odmienny od „punktowych” interwencji legislacyjnych, czy indywidualnych powództw odszkodowawczych. Biorąc pod uwagę fakt, iż gospodarka i społeczeństwa stanowią „zespół naczyń połączonych”, układ organów składających się na jeden żywy organizm – ratowanie wszystkich poszczególnych części uzasadnione jest interesem wspólnym. Chirurgiczne cięcia nie wystarczają, gdy pacjent trafia na oddział intensywnej terapii. Różnicowanie na zasadzie „pomogę wybranym mikroprzedsiębiorcom, więksi gracze wsparcia nie potrzebują”, przypomina zatem trochę decyzję leczenia się na jedno schorzenie w nadziei, że drugie przejdzie samo. Ale to już zupełnie inna historia.