Stan nadzwyczajny - stan łatwiejszych odszkodowań

Powyższe znacznie pogorszyłoby zapewne sytuację budżetu państwa, ale znacznie poprawiłoby sytuację obywateli, ułatwiając im w przyszłości dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa. A roszczeń tych będzie zapewne w najbliższym czasie przybywać.

Zgodnie z art. 232 Konstytucji RP stan klęski żywiołowej może być wprowadzony przez Radę Ministrów, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, na części albo na całym terytorium państwa, w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia.

Stan klęski żywiołowej wprowadzany jest rozporządzeniem. W procedurze tej nie jest przewidziany udział Prezydenta RP, w przeciwieństwie do procedury wprowadzania dwóch pozostałych stanów nadzwyczajnych - stanu wojennego i stanu wyjątkowego. Te dwa stany nadzwyczajne wprowadzane są bowiem przez Prezydenta RP na wniosek Rady Ministrów. Stan klęski żywiołowej może być natomiast przedłużony na czas oznaczony, w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po wyrażeniu przez Sejm zgody na to przedłużenie.

W związku z wystąpieniem pandemii koronowirusa, która w ostatnich tygodniach tak dotkliwie doświadcza Polskę, należy liczyć się z wprowadzeniem przez rząd stanu klęski żywiołowej. Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej definiuje klęskę żywiołową jako katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem.

Z kolei katastrofami naturalnymi w rozumieniu powołanej ustawy są takie zdarzenia związane z działaniem sił natury jak m. in. choroby zakaźne ludzi. Taką katastrofą naturalną jest także pandemia koronowirusa, jako stan epidemiczny choroby zakaźnej ludzi o szczególnie dużych rozmiarach. Ponieważ zaś pandemia ta zagraża życiu i zdrowiu dużej liczby osób, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków we współdziałaniu wielu organów państwa pod jednolitym kierownictwem - nie może ulegać wątpliwości, że istnieją w tej chwili przesłanki ustawowe do wprowadzenia na całym terytorium RP stanu klęski żywiołowej.

Przepis art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wymienia expressis verbis te wolności i prawa, które może ograniczyć ustawa w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Chodzi tu o wolność osobistą, wolność działalności gospodarczej, nienaruszalność mieszkania, wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do strajku, prawo własności, wolność pracy, prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz prawo do wypoczynku.

W art. 21 ustawa o stanie klęski żywiołowej enumeratywnie wymienia ograniczenia wymienionych powyżej wolności i praw. Wśród nich znajdują się m.in. zawieszenie działalności określonych przedsiębiorców, nakaz lub zakaz prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju, zakaz okresowego podwyższania cen na towary lub usługi określonego rodzaju, nakaz lub zakaz określonego sposobu przemieszczania się, wykorzystanie, bez zgody właściciela lub innej osoby uprawnionej, nieruchomości i rzeczy ruchomych, wykonywanie świadczeń osobistych i rzeczowych takich jak: udzielanie pierwszej pomocy osobom, które uległy nieszczęśliwym wypadkom, czynny udział w akcjach ratowniczych, wykonywanie określonych prac, oddanie do używania posiadanych nieruchomości lub rzeczy ruchomych, udostępnienie pomieszczeń osobom ewakuowanym.

Ustawa o stanie klęski żywiołowej zawiera także szereg przepisów karnych penalizujacych czyny polegające na niezastosowaniu się do wskazanych powyżej ograniczeń w czasie stanu klęski żywiołowej, a więc m.in na prowadzeniu wówczas wbrew zakazowi działalności gospodarczej określonego rodzaju, podwyższaniu wbrew zakazowi cen na określone towary lub usługi, niezastosowaniu się wbrew obowiązkowi do nakazu albo zakazu określonego sposobu przemieszczania się.

Zgodnie z art. 20 ustawy o stanie klęski żywiołowej - co do zasady ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej stosuje się do osób fizycznych zamieszkałych lub czasowo prze-bywających na obszarze, na którym został wprowadzony stan klęski żywiołowej, oraz odpowiednio do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mających siedzibę lub pro-wadzących działalność na obszarze, na którym został wprowadzony ten stan. Ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela, w granicach dopuszczonych w rozporządzeniu Rady Ministrów o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, wprowadza odpowiednio w zakresie swoich kompetencji m.in. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub wojewoda.

W związku z poczynionymi powyżej uwagami należy stwierdzić, że formalne wprowadzenie stanu klęski żywiołowej w sytuacji pandemii koronowirusa miałoby na gruncie prawa polskiego jedną bardzo poważną implikację dla sytuacji prawnej jednostek. W takim bowiem przypadku znalazłyby zastosowanie przepisy ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (powoływanej dalej jako „ustawa o wyrównywaniu strat majątkowych”). Powyższe znacznie pogorszyłoby zapewne sytuację budżetu państwa, ale znacz-nie poprawiłoby sytuację obywateli, ułatwiając im w przyszłości dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa. A roszczeń tych będzie zapewne w najbliższym czasie przybywać.

Obecnie obywatele mogą ich dochodzić tylko na zasadach ogólnych, wynikających z przepisów art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego, które prze-widują m. in. odpowiedzialność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem wykonywa-niem władzy publicznej. Konieczność wykazania w takim przypadku bez-prawności działania lub zaniechania organu władzy publicznej uniemożliwia obecnie w praktyce uzyskanie jakiegokolwiek odszkodowania za szkody wynikające ze stanu epidemicznego, chyba że ocena zachowania się rządu będzie uzasadniała uznanie, że nieogłoszenie stanu klęski żywiołowej w sytuacji pandemii koronowirusa jest przejawem niezgodnego z prawem zaniechania.

Tymczasem przepisy ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych stanowią że każdemu kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczaj-nego, służy roszczenie o odszkodowanie od Skarbu Państwa. Odszkodowanie to jest ograniczone, albowiem obejmuje jedynie wyrównanie straty majątkowej (damnum emergens), bez naprawienia utraconych korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała (lucrum cessans). Roszczenie o odszkodowanie przechodzi na następców prawnych poszkodowanego. Odszkodowanie nie przysługuje jedynie wówczas gdy strata majątkowa powstała wyłącznie z winy poszkodowanego lub z winy osoby trzeciej.

Opisana powyżej odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa ma zatem charakter wyjątkowy albowiem jest odpowiedzialnością za szkody wyrządzone zgodnym z prawem wykonywaniem władzy publicz-nej. Jest ona odpowiedzialnością za czyn własny i jest oparta na zasadzie ryzyka. Omawiane roszczenie o odszkodowanie przysługuje gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: po pierwsze wprowadzony być musi formalnie stan nadzwyczajny, tj. stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej; po drugie - podczas trwania takiego stanu ograniczono określoną wolność lub prawo, po trzecie - jednostka poniosła stratę mająt-kową; po czwarte w końcu - pomiędzy ograniczeniem wolności lub prawa a wystąpieniem straty majątkowej zachodzi związek przyczynowo-skutkowy, co oznacza, że strata majątkowa jest normalnym następstwem ograniczenia wolności lub prawa.

Procedura ubiegania się o powyższe odszkodowanie jest także uregulowana w ustawie. W pierwszej kolejności podmiot, który doznał straty majątkowej winien złożyć w tym zakresie pisemny wniosek do właściwe-go wojewody. Wojewodą właściwym jest w pierwszej kolejności wojewoda właściwy ze względu na miejsce powstania straty majątkowej, przy czym w przypadku gdy strata majątkowa powstała na terenie dwóch lub więcej województw, właściwy do wydania decyzji jest wojewoda, do którego złożono pierwszy wniosek. Jeżeli w powyższy sposób nie można ustalić właściwości wojewody, decyzję w sprawie odszkodowania wydaje Wojewoda Mazowiecki.

Należy uznać, chociaż nie jest to wyraźnie uregulowane w ustawie, że wniosek o odszkodowanie może być złożony zarówno w czasie trwania jak i po zniesieniu stanu nadzwyczajnego. Trzeba jednak pamiętać, że omawiane roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem roku od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o powstaniu straty majątkowej i w każdym przypadku przedawnia się z upływem trzech lat od dnia zniesienia stanu nadzwyczajnego.

Ustawa precyzuje termin w jakim powinien swoja decyzję wydać wojewoda. Wojewoda czyni to niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku, przy czym jego decy-zja jest ostateczna. W przypadku decyzji uwzględniającej roszczenie, odszkodowanie powinno być wypłacone w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji poszkodowanemu. Natomiast w przypadku gdy po-szkodowany jest niezadowolony z treści wydanej decyzji, tj. gdy wojewoda nie uwzględni roszczenia lub uwzględni je tylko w części, poszkodowany w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji wojewody może wnieść powództwo do sądu powszechnego, przy czym w postępowaniu przed sądem powszechnym Skarb Państwa jest reprezentowany przez wojewodę.

Przepisy ustawy nie dotyczą sytuacji gdy w czasie stanu nadzwyczajnego władza publiczna wyrządza szkodę przez niezgodne z prawem jej wykonywanie. Wówczas zastosowanie znajdzie odpowiedzialność na za-sadach ogólnych wynikających z powołanych już przepisów art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego.