Zastosowanie środka egzekucyjnego i powiadomienie o tym podatnika przerywa termin przedawnienia zaległości z tytułu nieuiszczonego mandatu. Tak wynika z niedawnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Od wielu lat trwają spory, czy okres przedawnienia zaległości z tytułu opłat dodatkowych (za nieuiszczenie opłat w strefie parkowania) ulega przerwaniu lub zawieszeniu. Wątpliwości wynikają z tego, że art. 40d pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068; ost.zm. Dz.U z 2019 r. poz. 2020; dalej: u.d.p.) mówi tylko, że zobowiązanie to przedawnia się po pięciu latach. Regulacja ta nie wprowadza ani wprost, ani przez odesłanie do innych ustaw możliwości przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Tymczasem rozstrzygnięcie tego dylematu ma praktyczne przełożenie na egzekucję należności. Gminom, co zrozumiałe, zależy na szybkim ściągnięciu pieniędzy od kierowców. Jednak zanim do tego dojdzie, zobowiązanie może ulec przedawnieniu. Czy wszczęcie egzekucji wydłuża ten okres? Od wielu lat przeważa pogląd, że wolą ustawodawcy było określenie jednego, niepodlegającego wydłużeniu, pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. [ramka 1] Od tej linii orzeczniczej odszedł NSA w wyroku z 17 października 2019 r. (sygn. akt I GSK 687/19).

Ramka 1

Reklama
Opłaty i sankcje
Pięcioletni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 40d pkt 3 ustawy o drogach publicznych, dotyczy:

Reklama
1) opłaty:
• dodatkowej, którą kierowca musi zapłacić w razie nieuiszczenia opłaty za postój w strefie płatnego parkowania (art. 13f ust. 1 u.d.p.),
• za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 u.d.p.);
2) kary pieniężnej za:
• nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych (art. 13k ust. 1 i 3 u.d.p.),
• wybudowanie lub przebudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi (albo o innych parametrach niż w nim określono) bądź za użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu (art. 13k ust. 1 i 3 u.d.p.),
• zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu lub w umowie (art.40 ust. 12 u.d.p.).

Umorzenie postępowania

Rozstrzygnięcie NSA wyniknęło na tle następującego stanu faktycznego. Otóż naczelnik urzędu skarbowego wszczął postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego 18 września 2015 r. przez prezydenta miasta. Obejmował on zaległości z tytułu opłat dodatkowych (za nieuiszczenie opłat w strefie parkowania) powstałych 21 marca 2011 r. i 12 września 2011 r. Skarbówka skierowała tytuł do banku, w którym zobowiązany miał rachunek. Okazało się, że wobec zobowiązanego toczy się już egzekucja sądowa. Wskutek zbiegu procedur nie udało się od niego wyegzekwować żadnych pieniędzy. Czas mijał, a wraz z jego upływem doszło do przedawnienia obowiązku. Naczelnik urzędu skarbowego wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1901; dalej: u.p.e.a.) brak wymagalności obowiązku (czyli m.in. przedawnienie) jest przesłanką obligatoryjnego umorzenia egzekucji.
Prezydent miasta złożył zażalenie na to rozstrzygnięcie do dyrektora izby administracji skarbowej. Argumentował, że wszczęcie egzekucji spowodowało przerwanie biegu przedawnienia. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wobec tego gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ten ją oddalił. W uzasadnieniu zaś podał, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w administracji następuje wtedy, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Jedną z takich przyczyn jest upływ terminu przedawnienia egzekwowanej należności. Ustalenie, że nastąpiło przedawnienie, organy egzekucyjne oparły na art. 40d ust. 3 u.d.p. Przewiduje on, jak wspominaliśmy, że obowiązek uiszczenia opłat oraz kar pieniężnych przedawnia się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty i kary powinny zostać uiszczone. Zdaniem warszawskiego sądu przepisy te stanowią odrębne, a jednocześnie całościowe uregulowanie kwestii przedawnienia m.in. opłat pobieranych na mocy art. 13f u.d.p. Brak jest w tej ustawie odesłania do przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2020; dalej: o.p.) lub jakiejkolwiek innej ustawy – oprócz poddania obowiązku uiszczenia tej opłaty (jej przymusowego ściągnięcia) przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 2 u.d.p).
Orzeczenie to skargą kasacyjną zaskarżył prezydent miasta. NSA uznał ją za zasadną.

Wielowątkowość problemu

NSA wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do trzech kwestii. Pierwsza, to czy art. 40c ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem wskazanego w nim pięcioletniego terminu przedawnia się obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty. Druga dotyczy tego, czy regulacja działu III o.p. dotycząca przerwania bądź zawieszenia biegu terminu przedawnienia mają zastosowanie do tej opłaty. I trzecia, czy wskutek przedawnienia tej opłaty należało umorzyć postępowanie egzekucyjne. NSA wskazał, że są dwa przeciwstawne stanowiska [ramka 2], a dominujące pokrywa się w istocie z orzeczeniem sądu I instancji. NSA z tym stanowiskiem się jednak nie zgodził.

Ramka 2

Dwie linie orzecznicze ©℗
Wedle pierwszej linii orzeczniczej przepisy u.d.p. nie zawierają żadnych regulacji dotyczących przerwania (prolongowania) biegu pięcioletniego terminu przedawnienia opłat. Oznacza to, że nawet na skutek zastosowania skutecznych środków egzekucyjnych przerwanie czy też prolongowanie biegu terminu przedawnienia jest niemożliwe. Zwolennicy tego poglądu podnoszą, że art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną (wystarczającą) podstawę do uznania, iż z upływem terminu wskazanego w tym przepisie przedawnia się obowiązek zapłaty m.in. opłaty wskazanej w art. 13f u.d.p. Tym samym nie istnieje żadna podstawa prawna, zgodnie z którą do należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie miałyby zastosowanie przepisy działu III o.p., w tym art. 70 par. 4 o.p. dotyczący przerwania czasu przedawnienia. Podstawy prawnej do stosowania tego artykułu nie stanowi także – jak argumentują – obowiązujący od 1 stycznia 2010 r. art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2020; dalej u.f.p.). Zawarte tam odesłanie do stosowania m.in. przepisów ordynacji podatkowej odnosi się tylko do spraw nieuregulowanych w u.f.p. Podkreślają oni, że jakkolwiek u.f.p. nie zawiera żadnej regulacji odnośnie do przedawnienia należności wymienionych w jej art. 60 i w tym zakresie mogłyby mieć zastosowanie przepisy o.p., to jednak odrębne uregulowanie przedawnienia w u.d.p. ma pierwszeństwo jako przepis szczególny. W konsekwencji uważają, że wynikająca z art. 67 u.f.p. zasada stosowania do niepodatkowych należności budżetowych przepisów działu III o.p. nie może mieć zastosowania wobec szczególnej regulacji zawartej w u.d.p. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2018 r., sygn akt I SA/Po 197/2018, wyrok WSA w Olsztynie z 7 marca 2018 r., sygn akt I SA/Ol 95/2018, wyrok WSA w Gliwicach z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 644/16, wyrok WSA w Gdańsku z 13 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 96/18).
Wedle drugiego (przeciwstawnego) stanowiska, skoro przepisy w u.d.p wprost określają termin przedawnienia opłaty, a jednocześnie nie regulują pozostałych kwestii związanych z tą materią, to mając na uwadze zawarte przez ustawodawcę w art. 67 u.f.p. odesłanie do przepisów działu III o.p., należy przyjąć, że zawarte tam zapisy kompleksowo to regulują, w tym też sprawę zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Użyte w art. 67 u.f.p. sformułowanie „odpowiednie stosowanie” oznacza stosowanie tych przepisów z pewnymi modyfikacjami. Zatem stosując przepisy o.p., należy je odpowiednio zmodyfikować, by nadawały się do zastosowania w ramach prowadzonego postępowania (tak wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 82/18, wyrok WSA we Wrocławiu z 22 września 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 267/15).
Przede wszystkim NSA zarzucił zwolennikom dominującego poglądu to, że nie analizowali i nie uwzględnili konsekwencji wynikających z art. 2 par. 2 o.p., co jest konieczne dla prawidłowej oceny spornego zagadnienia. Przepis ten mówi o stosowaniu przepisów działu III o.p. (i to stosowaniu wprost, a nie odpowiednio) do opłat, do których ustalania lub określenia uprawnione są inne organy niż organy podatkowe – o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Przepis ten do 31 grudnia 2015 r. odnosił się wprost także do niepodatkowych należności budżetowych. Później zasadę tę wyrażono w art. 67 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących środków publicznych w postaci niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stosuje się (tym razem odpowiednio) przepisy działu III o.p.
Oba te przepisy czytane łącznie pozwalają zatem na wyprowadzenie z nich normy prawnej, że do niepodatkowych należności budżetowych należy stosować przepisy działu III o.p. w zakresie nieuregulowanym w przepisach (ustawach) odrębnych.

Danina publiczna

Zdaniem NSA dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p., a do której z mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. ma zastosowanie dział III o.p. Ten zaś normuje wiele kwestii, począwszy od zobowiązań podatkowych, również w aspekcie ich powstawania, wygaśnięcia, przedawnienia, powstawania nadpłaty, a skończywszy na prawach i obowiązkach następców prawnych oraz odpowiedzialności podatkowej osób trzecich. Odmienne stanowisko oznaczałoby, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania nie mogłaby wygasnąć przez przedawnienie lub potrącenie (art. 59 par. 1 pkt 9 i pkt 3 o.p.), nie mogłaby stanowić nadpłaty w przypadku zapłacenia jej nienależnie (art. 72 par. 1 o.p.) czy nie mogłaby także zostać objęta ulgą (art. 67a par. 1 o.p.).
NSA pokreślił, że skoro do opłaty dodatkowej stosuje się przepisy działu III o.p., w tym art. 70 par. 4 o.p., normujący zdarzenia skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, to organ egzekucyjny bezzasadnie umorzył postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z tym przepisem bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny.
W rezultacie NSA uchylił rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych I i II instancji. Stwierdził jednak, że nie jest uprawniony do wypowiadania się w sprawie przerwania biegu terminu przedawnienia spornej opłaty. Według NSA byłoby to bowiem wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla administracji publicznej. W konsekwencji uznał, że nie jest również uprawniony do wypowiadania się w sposób wiążący o zasadności umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia opłaty (art. 59 par. 1 pkt 2 u.p.e.a.), jak i oceny skuteczności zdarzeń przerywających bieg tego terminu (art. 70 par. 4 o.p.). Z tego względu – zdaniem NSA – nie jest dopuszczalna ocena zasadności umorzenia postępowania egzekucyjnego.