Jest wyrok NSA, że listy poparcia są informacją publiczną. Jest jasność, że RODO nie ma do niej zastosowania. Tylko list nadal nie ma.
Reklama
Kwestia przejrzystości wyborów do Krajowej Rady Sądownictwa po ostatnich działaniach prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych ponownie stała się przedmiotem debaty publicznej. Jednak naszym zdaniem warto tę historię opowiedzieć od początku.

Zmiany prawa, debata publiczna

Zmiana przepisów dotyczących wyborów do Krajowej Rady Sądownictwa była przedmiotem licznych debat, a obowiązującym przepisom zarzucano niekonstytucyjność – z czym się zgadzamy. Odkładając na bok tę kwestię, do problemów, jakie wprowadził ustawodawca, należy dołożyć proces wyboru kandydatów do KRS. Fundamentalne znaczenie ma tu maksymalna jawność procesu wyłaniania składu rady.
Procedura zgłaszania kandydatów zakłada odpowiednią liczbę osób prywatnych i sędziów popierających danego kandydata. Chcąc się dowiedzieć, ilu ich było i kim byli, zwróciliśmy się do Kancelarii Sejmu RP o:
  • udostępnienie skanów wszystkich dokumentów złożonych w ramach zgłaszania kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa,
  • a w przypadku wyłączenia jawności jakiejkolwiek części wnioskowanych informacji wydanie w tym zakresie decyzji.
Kancelaria Sejmu RP odmówiła udostępnienia dokumentów, wskazując na art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa: „Zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników”. Ponadto Kancelaria Sejmu RP powołała się na ochronę prywatności osób popierających kandydatów do KRS.
Złożyliśmy skargę na decyzję szefa Kancelarii Sejmu RP, podnosząc, iż naszym zdaniem art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa nie wyłącza z możliwości upublicznienia informacji zawartych w załącznikach do zgłoszeń kandydatów na członków rady. Z przepisu nie wynika, że załączniki czy też informacje znajdujące się w załącznikach podlegają wyłączeniu z jawności. Obliguje on marszałka m.in. do podania do publicznej wiadomości informacji o zgłoszeniach kandydatów, z wyłączeniem załączników. Oznacza to tyle, że marszałek nie podaje do publicznej wiadomości – czyli nie publikuje – niezwłocznie załączników. Przepis ten na gruncie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP (prawo uzyskiwania informacji o działalności organów) nie stanowi ustawowej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Co ważniejsze, treść art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa nie ma związku z ochroną żadnych wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP „Ograniczenie prawa (…) może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa”. Artykuł 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa nie jest przepisem szczególnym w myśl art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – nie tworzy osobnej procedury dostępu do informacji, w szczególności do podmiotu zobowiązanego, jakim jest szef Kancelarii Sejmu RP. Zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga zastosowania procedury określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

WSA nie ma wątpliwości

Uzasadnienie ustne wyroku z 12 lipca 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 520/18) sędzia sprawozdawca rozpoczął od słów „Władza nie może działać w ukryciu”. Natomiast w uzasadnieniu pisemnym WSA podzielił zarzuty postawione przez stowarzyszenie. Przede wszystkim WSA zauważył, że:
  • art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa nie przewiduje odmiennej procedury udostępniania informacji publicznej,
  • przepis ten jednocześnie nie kreuje przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej,
  • art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera możliwość wyłączenia jawności ze względu na prywatność, ale nie dotyczy to informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, a zatem sędziów popierających kandydatów na członków KRS.
Co do osób prywatnych, które złożyły podpisy poparcia, sąd nie mógł się wypowiedzieć, ponieważ Kancelaria Sejmu RP nie uzasadniła szczegółowo tej kwestii.
„Zdaniem Sądu, przepis art. 11c ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym nie jest przepisem, który odmiennie reguluje tryb i zasady dostępu do zgłoszeń kandydatów na członków KRS. Określa on jedynie, że Marszałek Sejmu zgłoszenia kandydatów, z wyłączeniem załączników, podaje do publicznej wiadomości, a to wyklucza możliwość stosowania trybu wnioskowego do tak zdefiniowanego zbioru informacji zawartych w zgłoszeniach. Nie oznacza to jednak, że do załączników nie można stosować ustawy o dostępie do informacji publicznej. (…) Podkreślenia wymaga okoliczność, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych ograniczenie prawa do informacji publicznej należy interpretować ściśle, a wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść jawności (por. wyrok NSA z 09.11.2011 r., I OSK 1365/11, publ. cbois.nsa.gov.pl). (…) Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r. (I OSK 1149/10, Lex nr 1611994): «Prawo do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego i przez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obwiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji i zaufanie obywateli». Tymczasem w niniejszej sprawie Szef Kancelarii Sejmu, wydając decyzję odmowną, w istocie zrównał sytuację prawną sędziów z sytuacją prawną osób fizycznych uczestniczących w zgłaszaniu kandydatów do KRS. Ma to znaczenie o tyle, że w obecnym składzie Rady tylko jeden sędzia został wybrany przez Sejm po zgłoszeniu jego kandydatury przez grupę obywateli, natomiast pozostałych czternastu zostało zgłoszonych przez grupy sędziów. Zauważenia wymaga również to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, w szczególności jeśli chodzi o ochronę prywatności sędziów” – napisano w uzasadnieniu.
Identyczne wyroki zapadły w kolejnych sprawach: wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 484/18; wyrok WSA z 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 488/18.

Skarga kasacyjna w naszej sprawie

Kancelaria Sejmu RP złożyła skargę kasacyjną od niekorzystnego dla niej wyroku WSA w Warszawie. Od samego początku Kancelaria Sejmu RP argumentuje w ten sam sposób. Uznaje, że skoro przepisy nakazują marszałkowi opublikować określone dokumenty, to pozostałe nie mogą być udostępnione w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przy czym zdaniem kancelarii ochrona prywatności nie pozwala ujawnić list poparcia. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie stwierdzają naruszenie:
  • art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 389, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten nie wyklucza możliwości udostępnienia, w trybie informacji udzielanie na wniosek załączników do zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa oraz nie stanowi przepisu regulującego w sposób odmienny tryb i zasady dostępu do informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 13330);
  • art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten pozwala na ujawnienie imion i nazwisk obywateli popierających zgłoszenie kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa.
O tyle jest to istotne, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie wnoszą niczego nowego do postepowania. Oceniając wydaną decyzję, sąd szczegółowo odniósł się do tych kwestii. Jednocześnie wskazał, że w uzasadnienie uchylonej decyzji jest dosyć lakoniczne, jeżeli chodzi o ochronę prywatności.
Mamy już pierwszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie rozstrzygniętej w I instancji wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 484/18). NSA oddalił skargę kasacyjną Kancelarii Sejmu RP (wyrok z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4282/18).
Odnosząc się do kwestii spornych, sąd uznał m.in.:
„Skoro zatem istota sporu koncentruje się na odpowiedzi na pytanie, czy istniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to mimo że zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie odnosił się w bezpośredni sposób do kwalifikacji informacji objętej wnioskiem jako informacji publicznej, sens i potrzeba udzielenia odpowiedzi na to pytanie, a także standardy racjonalności instancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej wymagały uprzedniego zaakceptowania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, zgodnie z którą wykaz sędziów popierających kandydatów do KRS zawarty w treści załączników do zgłoszeń tych kandydatów stanowi informację publiczną. Tylko bowiem w przypadku zaakceptowania tej oceny znajdowała konsekwentne uzasadnienie kontrola zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej dotykającego kwestii ograniczeń w udostępnieniu informacji mającej charakter informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do publicznego charakteru informacji objętej wnioskiem z dnia 25 stycznia 2018 r., podobnie jak Szef Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, który uznał się za podmiot właściwy do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej sprawy dotyczącej informacji publicznej, uczestnicy postępowania, czy też Sąd I instancji, który w trafny sposób uargumentował publiczny charakter informacji objętej wnioskiem z dnia 25 stycznia 2018 r. W realiach niniejszej sprawy warto jednak podkreślić, że skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP «prawo do uzyskiwania informacji», o jakiej mowa w tym unormowaniu, to prawo do informacji m.in. o «działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne», to nie ulega wątpliwości, że informacja o działaniach państwa reprezentowanego przez jego odpowiednio umocowane organy, podejmowanych przy udziale sędziów, tj. osób pełniących szczególne funkcje publiczne związane z wymierzaniem sprawiedliwości i korzystających w związku z tym z gwarancji niezależności i niezawisłości, które to działania ukierunkowane są na wyłonienie konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo, skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). (…) Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że informacja o aktywności konkretnych sędziów jako funkcjonariuszy publicznych, ukierunkowana na wyłonienie w ramach ustawowo przewidzianej procedury konkretnego składu konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, i determinująca w znacznym stopniu skład tego organu, jest informacją publiczną, tj. informacją o działalności podmiotu (lub podmiotów) przeprowadzającego tę procedurę i to taką informacją, której obejmowanie tajemnicą bądź w inny sposób czynienie informacją niejawną nie znajduje podstaw w standardach demokratycznego państwa prawnego. (…) Dokonana na tle powyższych ustaleń analiza treści art. 11c ustawy o KRS wykazuje, że przepis ten nie odnosi się do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostępniania informacji, o jakich w nim mowa i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie, tj. dotyczy Marszałka Sejmu czyli podmiotu, który nie ma kompetencji do podejmowania działań w zakresie spraw zainicjowanych wnioskami o udostępnienie informacji publicznej oraz jedynie etapu postępowania prowadzonego przez Marszałka Sejmu. Skoro bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu «Zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników», to niewątpliwie treść tego przepisu odnosi się do jednego z obowiązków Marszałka Sejmu w zakresie dokonania pewnych czynności technicznych w toku postępowania zgłaszania kandydatów na członków KRS, tj. czynności przekazania posłom i podania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów, obligując go do wykonania tych czynności niezwłocznie i jednocześnie wyłączając z zakresu tego obowiązku załączniki do zgłoszeń. Analiza art. 11a i art. 11b ustawy o KRS oraz art. 11d i art. 11e ustawy o KRS wykazuje, że powyższa czynność stanowi jeden z elementów sekwencji czynności Marszałka Sejmu w związku z procedurą zgłaszania kandydatów do KRS (...). Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 11c ustawy o KRS – odczytywany zarówno przez pryzmat wykładni językowej, jak i systemowej – reguluje w określonym zakresie tryb postępowania w związku z dokonanymi zgłoszeniami kandydatów do KRS. Analiza powyższego przepisu nie pozostawia również wątpliwości co do tego, że nie zawiera on jakichkolwiek materialnoprawnych podstaw kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów obejmujących wykazy sędziów (a zatem i do treści tych załączników). Z jego treści nie wynika, aby załączniki te oraz ich treść nie wchodziły w zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, a wynika jedynie to, że Marszałek Sejmu w toku toczącego się postępowania, nie jest obowiązany podać tych załączników do publicznej wiadomości. Konstrukcja tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że zawarto w nim normę stanowiącą podstawę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Podstawy normatywne ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. (…) Wymogu «określenia w ustawach» przesłanek mieszczących się w granicach wskazanych wyżej wartości nie spełnia ani art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, ani inne przepisy tej ustawy. Analiza przepisów art. 11a–11e ustawy o KRS wykazuje, że ustawodawca unormował w nich procedurę zgłaszania kandydatów na członków KRS, a w jej ramach określił m.in. również kompetencje Marszałka Sejmu wyłącznie w zakresie jego czynności w procedurze zgłaszania kandydatów na członków KRS. Przepis art. 11c ustawy o KRS nie reguluje kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy dostępu do informacji publicznej. Wykładnia art. 11c ustawy o KRS dokonana na tle art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1–2a u.d.i.p. oraz przepisów ustawy o KRS – zarówno wykładnia językowa, systemowa i celowościowa odwołująca się do istoty, celu i zakresu konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej – prowadzą do wniosku, że przepis ten zawiera wyłącznie normę procesową i odnosi się – i to w ograniczonym zakresie – do trybu udostępnienia informacji publicznej. Również w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano kwalifikacji, zgodnie z którą art. 11c ustawy o KRS odnosi się do trybu dostępu do informacji publicznej. (…) Skoro w art. 11c ustawy o KRS nie uregulowano zasad dostępu do informacji publicznej, to w tym zakresie pełne zastosowanie znajduje u.d.i.p. Oznacza to, że zarówno zakres publicznego prawa podmiotowego do załączników do zgłoszeń kandydatów obejmujących wykazy sędziów oraz do zapoznania się z ich treścią poprzez wgląd do tych dokumentów, jak i podstawy ograniczenia tego prawa należy oceniać na tle unormowań u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1–3 Konstytucji RP.
Po drugie, z treści art. 11c ustawy o KRS wynika, że unormowano w nim jedynie określone kompetencje dotyczące czynności technicznych Marszałka Sejmu na pewnym etapie procedury zgłoszeniowej. Norma zawarta w tym przepisie nie odnosi się do kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, tj. kompetencji w zakresie rozstrzygania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji w żaden sposób kompetencji tych nie modyfikuje. Kompetencje te określa u.d.i.p., a zgodnie z art. 202a i art. 202c Uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: M.P. z 2012 r., poz. 32) w Sejmie realizują je Kancelaria Sejmu (w zakresie udostępnienia informacji publicznej) i Szef Kancelarii Sejmu (w zakresie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej) w ramach trybu udzielania informacji zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. (…) Przeprowadzona wyżej wykładnia art. 11c ustawy o KRS nie daje zatem podstaw do zaakceptowania również tego stanowiska strony skarżącej kasacyjnej, zgodnie z którym norma zawarta w tym przepisie wyłącza uzyskanie w trybie wnioskowym informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS oraz treści tych dokumentów. Gdyby przyjąć za zasadne stanowisko, że przepis art. 11c ustawy o KRS zawiera szczególną i kompletną regulację trybu udostępniania informacji publicznej wyłączającą tryb udostępnienia wynikający z norm Regulaminu Sejmu i powiązanych z nimi norm u.d.i.p., przy czym modyfikacja ta miałaby polegać również – jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie na str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej – na zmianie podmiotu mającego kompetencje do podejmowania czynności w związku z wnioskiem o udostępnianie tego rodzaju informacji publicznej poprzez wyposażenie w takie kompetencje Marszałka Sejmu, to należałoby konsekwentnie zakwestionować kompetencje Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zarówno w zakresie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, jak i w zakresie legitymacji do złożenia skargi kasacyjnej od orzeczenia Sądu I instancji, do czego – z wyżej wskazanych przyczyn – nie ma podstaw (...)”.

Mamy wyrok. Co można zrobić?

Sprawa jest prosta i opiera się na treści art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302). Według tego przepisu „Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie”. Poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny uwagi są wiążące i nie można ich podważyć – tak po prostu.
„Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii związania organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu, wskazał m.in., że:
a) związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (wyrok NSA z 22.09.1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000/3, poz. 129);
b) w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA pojęcie organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, obejmuje nie tylko organ załatwiający sprawę, ale także organ współdziałający w procesie decyzyjnym, działający w trybie art. 106 k.p.a. (wyrok NSA z 8.01.2001 r., II SA 896/00, ONSA 2002/1, poz. 38);
c) odmowa przez sąd administracyjny zastosowania w sprawie aktu wykonawczego ze względu na jego niezgodność z ustawą stanowi ocenę prawną, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA; ocena ta wiąże także organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (wyrok NSA z 19.11.2001 r., FSA 3/01, ONSA 2002/2, poz. 49).
Wykładnia zawarta w przytoczonych wyżej orzeczeniach Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jest aktualna również na gruncie komentowanego przepisu” – piszą B. Dauter, A. Kabat i M. Niezgódka-Medek w publikacji „Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz” (wyd. VII, LEX).
Sygnalizował to również NSA w cytowanym już wyroku z 28 czerwca 2019 r.: „Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa stwierdzając, że wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że okoliczność zaskarżenia wyroku Sądu I instancji jedynie w części oraz fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę – zgodnie z art. 183 par. 1 p.p.s.a. – w granicach skargi kasacyjnej, tj. kontrolował wyłącznie prawidłowość wykładni art. 11c ustawy o KRS dokonanej w realiach tej sprawy i oddalił skargę kasacyjną, powoduje że wobec uzyskania w konsekwencji oddalenia skargi kasacyjnej waloru prawomocności przez wyrok Sądu I instancji, wiążące są wszystkie wyrażone w nim oceny prawne, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zarówno te, które nie zostały zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i te, które ze względu na treść art. 183 par. 1 p.p.s.a. nie były przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy oznacza to m.in., że «objęta wnioskiem o udostępnienie informacja w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa w zakresie wykazów obywateli oraz wykazów sędziów popierających zgłoszenia mieści się w pojęciu informacji publicznej» (str. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a także że «ograniczenie prawa do informacji publicznej z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do wykazu sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do KRS nie może mieć zastosowania, bowiem informacja ta ma związek z wykonywaniem przez sędziów funkcji publicznych. (...) Udostępnienie wykazu sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do KRS powinno nastąpić po uprzedniej anonimizacji numeru ewidencyjnego PESEL sędziego, który nie jest związany z pełnioną funkcją publiczną, a zatem nie powinien podlegać udostępnieniu». Przypomnieć też należy – co nie było w sprawie kwestionowane – że wniosek z dnia 25 stycznia 2018 r., który zainicjował postępowanie zakończone decyzją zaskarżoną do Sądu I instancji, dotyczył załączników, jak i wglądu do nich, a zatem dotyczył zarówno dokumentu stanowiącego nośnik zawartej w nim informacji publicznej, jak i treści tego dokumentu, tj. właśnie zawartej w nim informacji publicznej. Podkreślić w związku z tym trzeba, że brak podstaw do utożsamiania informacji publicznej, jaką może stanowić sam dokument będący nośnikiem określonej treści, z informacją publiczną określoną właśnie treścią tego dokumentu jako jej nośnika. Oznacza to, że fizyczny brak dokumentu, którego treść musiała być organowi znana dla przeprowadzenia ustawowo określonej procedury i której ustawodawca nadał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy publicznej, nie wyklucza automatycznie możliwości udostępnienia informacji publicznej stanowiącej treść tego dokumentu”.

Działania prezesa UODO – dokąd to zmierza?

Jak wynika z komunikatu na stronie Sejmu RP, „29 lipca 2019 r. 29 lipca 2019 r. do Kancelarii Sejmu wpłynęło wydane tego samego dnia postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych zobowiązujące Kancelarię Sejmu do powstrzymania się od upublicznienia lub udostępnienia w jakiejkolwiek formie danych osobowych sędziów, zawartych w wykazach osób popierających zgłoszenia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa. Postanowienie nie ma charakteru ostatecznego, ale tymczasowy i zakazuje udostępniania danych do czasu wydania przez Prezesa UODO decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych zostało wydane w związku z postępowaniem wszczętym przez Prezesa z urzędu na podstawie nowej ustawy o ochronie danych osobowych, która weszła w życie 25 maja 2018 r. Tego samego dnia zaczęło też obowiązywać unijne rozporządzenie o ochronie danych osobowych (RODO).
Celem prowadzonego przed Prezesem UODO postępowania jest wyjaśnienie, czy ujawnienie danych osobowych sędziów jest zgodne z ustawą o ochronie danych osobowych oraz prawem Unii Europejskiej chroniącym dane osobowe, do którego przestrzegania Polska jest zobowiązana”.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się w art. 5 ust. 2 pojęciem „prywatności”, której ochrona wynika z art. 47 Konstytucji RP. Natomiast ochrona danych osobowych, w tym obowiązki wynikające z RODO, dotyczą kwestii wynikających z art. 51 Konstytucji RP.
Przepisy RODO nie ingerują w przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w porządku prawnym państwa członkowskiego. Takich ograniczeń nie zawiera również obowiązująca ustawa o ochronie danych osobowych.
W pkt 4 preambuły RODO słusznie wyjaśniono, że przetwarzanie danych osobowych należy zorganizować w taki sposób, aby służyło ludzkości. Prawo do ochrony danych osobowych nie pozostaje zaś prawem bezwzględnym i należy postrzegać je w kontekście jego funkcji społecznej, a także wyważyć względem innych praw podstawowych, w tym m.in. wolności wypowiedzi i informacji (wyrażonej w art. 11 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, 2012/C 326/02). W art. 86 RODO określono relację między przetwarzaniem danych osobowych a publicznym dostępem do dokumentów urzędowych. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli posiadany przez organ dokument urzędowy zawiera dane osobowe, to mogą one zostać przez ten organ ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego (dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych).
W doktrynie wskazuje się, że za sprawą art. 86 RODO prawodawca unijny potwierdził wprost (czego nie uczyniono w dyrektywie 95/46/WE) możliwość udostępniania danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych, wyznaczając tym samym relację między prawem do ochrony danych osobowych a prawem dostępu do informacji publicznej. Autor komentarza słusznie zaznacza, że ujęcie przepisu świadczy o wzrastającym znaczeniu prawa dostępu do dokumentów publicznych, które przybrało w ustawodawstwie polskim postać prawa dostępu do informacji publicznej. Odnosząc się do możliwości wystąpienia konfliktu, gdy w dokumencie urzędowym zawarte są dane osobowe, autor jasno wskazuje, że należy sięgnąć do norm kolizyjnych wyrażonych w przepisach prawa krajowego – w tym przypadku do art. 61 Konstytucji RP, a także przepisów u.d.i.p. To w art. 61 ust. 3 wyznaczono możliwy obszar ograniczenia prawa do informacji, czego wyrazem są zaś przesłanki wyrażone przede wszystkim w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (P. Fajgielski [w:] „Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE [ogólne rozporządzenie o ochronie danych]”, art. 86 [w:] „Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz”, Wolters Kluwer 2018).
Także N. Zawadzka wskazuje, że art. 86 RODO stanowi deklarację przyzwolenia na ujawnienie danych przez organy władzy publicznej, a szczegółowe regulacje dotyczące zasad publicznego dostępu do dokumentów urzędowych mogą zostać określone w innych aktach prawa Unii Europejskiej lub w prawie państw członkowskich. Państwa członkowskie mogą pozostawić dotychczasowe, szczególne regulacje w zakresie dostępu i ujawniania dokumentów urzędowych, jeżeli te spełniają wytyczne z art. 6 ust. 2 i 3 RODO. W aktach prawnych nie może dojść do wprowadzenia odstępstw od RODO. W prawie polskim regulację zawiera art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który zakłada ocenę relacji między prawem do informacji a ochroną danych osobowych w kontekście prywatności osoby fizycznej (N. Zawadzka [w:] „RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz”, art. 86, Wolters Kluwer 2018).
M. Gumularz zwraca uwagę na motyw 154 RODO, wyjaśniając, że podstawą ujawnienia danych osobowych (w ramach dostępu do informacji publicznej) nie jest art. 86 RODO, a art. 6 ust. 1 lit. c lub e RODO w zw. z określonym przepisem UDIP: „(...) Organ publiczny lub podmiot publiczny powinny móc publicznie ujawniać dane osobowe z dokumentów przez siebie przechowywanych, jeżeli takie ujawnienie jest przewidziane przepisami prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego, któremu organ ten lub podmiot podlegają. Przepisy takie powinny godzić publiczny dostęp do dokumentów urzędowych i ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego z prawem do ochrony danych osobowych, i dlatego mogą przewidywać niezbędne uwzględnienie prawa do ochrony danych osobowych na podstawie niniejszego rozporządzenia (...)” (M. Gumularz, „Przetwarzanie a publiczny dostęp do dokumentów urzędowych” [w:] „Ochrona danych osobowych w sektorze publicznym”, Wolters Kluwer 2018).
W prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z 4 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Bk 363/18) sąd podsumował:
„Należy wskazać, że zgodnie z art. 86 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W polskich realiach takim prawem jest zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej, która we wspominanym już art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy jednak pamiętać, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 września 2018 r. IV SAB/Wr 158/18, CBOSA)”.
Mamy więc wyrok NSA, wiadomo, że nie stosuje się RODO do krajowego systemu dostępu do informacji publicznej. A co robi prezes UODO? Stosuje art. 70 ustawy o ochronie danych osobowych, którego konstrukcja wynika z art. 66 RODO. Zgodnie z nim:
1. Jeżeli w toku postępowania zostanie uprawdopodobnione, że przetwarzanie danych osobowych narusza przepisy o ochronie danych osobowych, a dalsze ich przetwarzanie może spowodować poważne i trudne do usunięcia skutki, Prezes Urzędu, w celu zapobieżenia tym skutkom, może, w drodze postanowienia, zobowiązać podmiot, któremu jest zarzucane naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych, do ograniczenia przetwarzania danych osobowych, wskazując dopuszczalny zakres tego przetwarzania
2. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, Prezes Urzędu określa termin obowiązywania ograniczenia przetwarzania danych osobowych nie dłuższy niż do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie
3. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 1, służy skarga do sądu administracyjnego.”
W tym przypadku poza art. 86 RODO należy wskazać na art. 6 ust. 1 lit. c i e RODO:
„1. Przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy – i w takim zakresie, w jakim – spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków:
c) przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze;
e) przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi”.
Trudno określić, z jakich przepisów będzie korzystał prezes UODO. Naszym zdaniem nie ma żadnych możliwości zablokowania wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również nietrafione jest wydanie tzw. czasowe ograniczenie przetwarzania danych osobowych.
Kancelaria Sejmu RP po otrzymaniu akt z sądu ma obowiązek wykonać wniosek o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wytycznymi poczynionymi przez sądy administracyjne. Jeżeli tego nie uczyni, to strony mają możliwość skierowania do sądu wniosku o wymierzenie grzywny, ale też złożyć zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa.