Wiele spraw o poważnych konsekwencjach dla zdrowia i życia ludzi lub obciążających dla budżetu państwa nie wydarzyłoby się, gdyby ktoś zwrócił uwagę na widoczne nieprawidłowości.
Reklama
Przeczytaliśmy ostatnio publikację wydaną z okazji stulecia Najwyższej Izby Kontroli („100 kontroli z archiwum NIK”). Jest to ciekawa pozycja pokazująca, jak w ciągu stu lat uczyliśmy się w państwie pilnowania wspólnych pieniędzy oraz jakie znaczenie mają nie tylko przepisy prawa, lecz także zaangażowanie urzędników i decydentów w realizację ich misji i służby.
W Polsce funkcjonują różnego typu instytucje kontrolne o wyraźnie zdefiniowanych uprawnieniach. W wielu podmiotach istnieją kontrole wewnętrzne. Ich wszystkie działania służą lepszemu funkcjonowaniu instytucji, którym w demokratycznym państwie obywatele powierzyli konkretne zadania. Obywatele zachowali jednocześnie prawo zawarte w art. 4 Konstytucji RP mówiącym o zwierzchniej roli narodu i całą serię uprawnień zapisanych w rozdziale II konstytucji (Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela). Mogą zatem swobodnie dowiadywać się o jakość działania wszelkich instytucji (art. 61), wyrażać swoje opinie na temat ich działalności (art. 54), wnioskować do nich o podejmowanie konkretnych działań (art. 63), ba!, nawet demonstrować swoje niezadowolenie lub uznanie (art. 57) lub stowarzyszać się, by kontrolować działanie konkretnej instytucji (art. 58).
W realizacji tych wszystkich uprawnień obywatelom pomaga m.in. wiedza zawarta w dokumentach z kontroli. Tę oczywistą prawdę zauważył także prawodawca. W 2001 r. zawarł w ustawie o dostępie do informacji publicznej przepis (art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie) nakazujący podmiotom zobowiązanym udostępnić w trybie bezwnioskowym, czyli w Biuletynie Informacji Publicznej, „dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających”.
Wypowiadały się na ten temat także sądy administracyjne, np. WSA w Białymstoku w wyroku z 13 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Bk 549/15) wskazał m.in., że „Nie bez znaczenia dla oceny złożonego wniosku ma również okoliczność, na jaką zwrócił uwagę autor skargi, że wnioskowane informacje, tj. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających stanowią informacje, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 3 zd. 1 u.d.i.p. informacje te obligatoryjnie muszą być zamieszczone na stronie danego podmiotu zobowiązanego (art. 8 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Jak słusznie zatem zauważył skarżący, złożony przez niego wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej, która powinna znajdować na stronie podmiotowej BIP organu. Gdyby zatem informacje te znajdowały się we wskazanym urzędowym teleinformatycznym publikatorze (BIP), to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany nie musiałby udostępniać tych informacji na wniosek. Wystarczyłoby bowiem wskazanie adresu strony internetowej, pod którym informacje te można znaleźć”.

Hierarchia prawa po polsku

Czy podmioty zobowiązane udostępniają dokumentację z kontroli w swoich Biuletynach Informacji Publicznej? Nie poważymy się tutaj do wygłaszania jakichkolwiek sądów generalnych, jednak od 2016 r. zajmujemy się tym, jak obowiązek jest realizowany przez Narodowy Fundusz Zdrowia i jego oddziały. Co do zasady nie publikują one dokumentacji pokontrolnej zgodnie z wymogami ustawy. W wyniku naszego zainteresowania powstał nawet dokument „legalizujący” tę praktykę. Zasady publikacji zostały uregulowane Zarządzeniem prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 87/2017/DK z 18 września 2017 r. w sprawie udostępniania na stronach Biuletynu Informacji Publicznej informacji o wynikach kontroli. Powszechnie dostępne mają być: „informacje zbiorcze oraz protokoły i wystąpienia pokontrolne z kontroli realizowanych przez Centralę Narodowego Funduszu Zdrowia, w zakresie kontroli realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i ordynacji recept oraz przez oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia, w zakresie kontroli realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ordynacji recept, realizacji recept”. Z tym, jak realizowany jest ten obowiązek, można się zapoznać na stronie http://nfz.gov.pl/o-nfz/kontrole/, gdzie znajdują się podstawowe i zbiorcze informacje dotyczące prowadzonych kontroli.
Jak widać, tym dokumentem wewnętrznym ograniczono zakres informacji, której proaktywnego udostępniania wymaga ustawodawca. Co równie ważne, w par. 7 owego zarządzenia wskazano, że „Informacje o wynikach kontroli, które nie podlegają udostępnieniu na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Narodowego Funduszu Zdrowia, udostępniane są na wniosek zainteresowanego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej”. Jak ta zasada jest realizowana, piszemy dalej.

Jawność na wniosek

Zarządzenie zostało wydane w 2017 r. Nasz monitoring rozpoczęliśmy w roku 2016. Wysłaliśmy wówczas wnioski do oddziałów Narodowego Funduszu Zdrowia. Brzmiały one następująco: „Wnosimy o podanie adresu strony BIP, na której udostępniona jest dokumentacja wskazana w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej od maja 2016 r. do dnia wykonania wniosku albo udostępnienie skanów informacji wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a”.
W odpowiedzi poszczególne podmioty rozpoczęły znaną nam z wielu urzędów zabawę w kotka i myszkę. Nasz wniosek uważano za nieprecyzyjny („O jakie kontrole chodzi? Wniosek jest nieprecyzyjny”), choć oczywiście to wskazywaliśmy („te, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej”). Czasem odsyłano nas do zestawień kwartalnych i tabel, które nijak nie pasowały do ustawowej definicji „dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających”. Wymagano od nas wykazania interesu publicznego, ponieważ dokumentacja z tak krótkiego okresu – 3,5 miesiąca – była „bardzo obszerna”. Wprawdzie informacja przetworzona wymagałaby stworzenia jakościowo nowej informacji, a nie jedynie dokonania anonimizacji, twierdzenie takie jednak skutecznie blokowało wykonanie żądania do momentu, w którym wygramy sprawę sądową, czyli na około trzy lata. Takiej postawie NFZ sprzyjały niektóre wcześniejsze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego.
„W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej” – stwierdził np. NSA w wyroku sygn. akt I OSK 792/11.
Warto zauważyć, iż w tym czasie obowiązywało wcześniejsze zarządzenie prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 85/2012/ZKW z 29 listopada 2012 r. w sprawie udostępniania na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Narodowego Funduszu Zdrowia informacji o wynikach kontroli, w którym zawarto następujące rozwiązanie w par. 7: „Informacje o wynikach kontroli nieudostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Narodowego Funduszu Zdrowia, udostępnia się na wniosek zainteresowanego, rozpatrywany na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej”. NFZ zdawał sobie zatem w tym czasie sprawę z istniejącego obowiązku publikowania w BIP pełnej dokumentacji pokontrolnej, ale tego nie czynił, godząc się na to, że będzie to robił w procedurze wnioskowej.

ETPC a sądy polskie

Kwestia obszerności wymaganej dokumentacji i czasochłonności jej wykonania wymaga osobnego komentarza. Stosunkowo podobny problem był rozważany w sprawie zawisłej przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.
W 2005 r. austriackie Stowarzyszenie na Rzecz Zachowania, Umocnienia i Tworzenia Stabilnej Ekonomicznie Własności Gruntów Rolnych i Leśnych dwukrotnie zwracało się z prośbą do Tyrolskiej Komisji ds. Obrotu Nieruchomościami, która odpowiada za zatwierdzanie transakcji w zakresie gruntów rolnych i leśnych zgodnie z tyrolską ustawą o obrocie nieruchomościami, o udostępnienie decyzji wydanych w określonym czasie (odpowiednio od stycznia 2005 i od stycznia 2000 r.) w formie zanonimizowanej. Stowarzyszenie zaproponowało, że pokryje związane z tym koszty. Wnioski te odrzucono, uzasadniając, że nie wchodzą one w zakres tyrolskiej ustawy o dostępie do informacji. Ponadto gdyby nawet wniosek mieścił się w zakresie ustawy, zgodnie z tą ustawą organy władzy nie mają obowiązku udostępnić wnioskowanej informacji, jeżeli wymagałoby to zaangażowania tylu zasobów, że wpływałoby na działanie komisji i zakłócało realizację jej innych zadań. Skargi wnioskującego składane w Sądzie Administracyjnym i Sądzie Konstytucyjnym zostały odrzucone. Stowarzyszenie złożyło skargę w Strasburgu, twierdząc, że jego prawo do otrzymania informacji, zagwarantowane w art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, zostało pogwałcone.
W wyroku z 28 listopada 2013 r. (skarga nr 39534/07) trybunał wskazał m.in.: „Mając na uwadze fakt, że Komisja stanowi organ publiczny rozpatrujący spory dotyczące «praw cywilnych» w rozumieniu art. 6 Konwencji (zob. Eisenstecken przeciwko Austrii, skarga nr 29477/95, par. 20, ETPC 2000 X, z dalszymi odwołaniami), które to spory mają duże znaczenie dla opinii publicznej, Trybunał uważa, że jest rzeczą zaskakującą, iż żadne z decyzji podjętych przez Komisję nie zostały opublikowane, w elektronicznej bazie danych bądź też w jakiejkolwiek innej formie. W konsekwencji, znaczna część przewidywanych trudności, na jakie powołała się Komisja w uzasadnieniu odmowy dostarczenia skarżącemu kopii szeregu wydanych na przestrzeni kilku lat decyzji stanowiła w istocie efekt podjętej przez Komisję decyzji o niepublikowaniu swoich rozstrzygnięć. W tym kontekście, Trybunał pragnie zaznaczyć, że zgodnie ze wskazaniem skarżącego – którego Rząd nie zakwestionował – wszystkie inne Regionalne Komisje ds. Obrotu Nieruchomościami przekazują skarżącemu kopie wydawanych decyzji (z pominięciem danych wrażliwych), nie ponosząc w związku z tym jakichkolwiek szczególnych trudności”.
W przypadku Polski mamy dużo jaśniejszą sytuację. Po pierwsze, instytucje wiedzą – co wynika wprost z przytaczanych już przepisów – że mają obowiązek udostępniać informację o kontrolach. Po drugie, w ustawie wprost jest zapisane, że mają robić to bezwnioskowo. Mimo to, podobnie jak w przypadku austriackim, od lat tego nie robią.
Co na to polskie sądy? Krótkie podsumowanie mogłoby brzmieć: nie przejmują się. Dobrze obrazuje to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SA/Go 538/15): „Za informację przetworzoną uznaje się zatem wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób (por. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015 r., s. 114, 126, 133 i n.; por. także wyroki NSA: z 8 lutego 2011 r. I OSK 1938/10; z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11; z 12 czerwca 2014 r. I OSK 2721/13; z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13; z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11). W szczególności informacja wytworzona w ostatni opisany wyżej sposób pomimo tego, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu uznawana jest za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., I OSK 315/14). W sprawie, na co powołuje się organ, a czego nie kwestionuje skarżący, zakresem żądania objęty jest zbiór dokumentów liczący około 139.860 stron wymagających uszeregowania i usystemtyzowania, zanonimizowania i przeanalizowania, a następnie zeskanowania pod kątem informacji objętych tajemnicą prawnie chronioną (dane osobowe, informacje o stanie zdrowia osób fizycznych, oferty przedsiębiorców). Niewątpliwie wiąże się to ze znacznym obciążeniem pracowników organu zadaniami tylko w tym zakresie, które – jak twierdzi organ – zajmą ich na co najmniej kilka tygodni. Wobec tak znacznego zbioru danych szacunek ten wydaje się wiarygodny. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., I OSK 315/14 intencją ustawodawcy nie było jednak stworzenie instrumentów powodujących utrudnienia funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej” (podkreślenie autorów).
Podobne stwierdzenia znalazły się w wyroku WSA w Szczecinie (syg. akt II SA/Sz 1489/16): „(…) zobowiązany uznał, że żądanie dotyczy wszystkich przeprowadzonych we wskazanym okresie kontroli. Jednocześnie wyjaśnił, że dokumentacja zgromadzona w trakcie kontroli liczy około 7000 stron i przytoczył czynności, które należy wykonać, aby przygotować ją do udostępnienia zgodnie z wnioskiem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno zatem wynika, że nakład pracy niezbędny do opracowania żądanych przez Stowarzyszenie dokumentów, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie wskazało ono, które konkretnie dokumenty pozostają w jego zainteresowaniu (czy dokumenty kluczowe, zawierające stanowiska organów i osób uczestniczących w kontroli, czy każdy dokument pozyskany w trakcie kontroli), mógłby zakłócić działalność Podmiotu zobowiązanego. Pracownicy zamiast wykonywać zwykłe obowiązki, musieliby się skoncentrować na czynnościach związanych z opracowaniem informacji”. Sąd ten uznał też, że podanie linku do Biuletynu Informacji Publicznej, w którym znajdowały się jakiekolwiek informacje, stanowi wystarczającą odpowiedź na wniosek, ponieważ była to jedna z alternatyw zaproponowanych we wniosku. „Skarżący domagał się wskazania adresu strony BIP albo przesłania (…) skanów dokumentacji”. Zatem skanów nie trzeba było przesyłać, gdyż trzeba by się nad nimi napracować, a link wszak podano. Cóż z tego, że informacji tam nie było? NSA podtrzymał ten tok rozumowania w wyroku sygn. akt I OSK 1553/17.
Jakże inne rozumienie sensu prawa do informacji niż w przypadku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka!

Czy to w ogóle ma znaczenie?

Co kilka lat Sieć Obywatelska Watchdog Polska organizuje Szkołę Inicjatyw Strażniczych. To około półroczny proces edukacyjny dla osób, które w swoich gminach chcą zrealizować ideały kontroli obywatelskiej – ludzi, którzy zwracają uwagę na nieprawidłowości w działaniu instytucji. Kilka tygodniu temu, wraz z uczestnikami szkoły, odwiedziliśmy Fundację im. Stefana Batorego i spotkaliśmy się tam z sygnalistami. Wrażenia po tych spotkaniach były bardzo gorzkie. Zarówno sygnaliści, jak i lokalni strażnicy dzielili się złymi doświadczeniami z funkcjonowaniem organów państwa. Zgłaszanie nieprawidłowości często przypłaca się konsekwencjami w życiu prywatnym, a w najlepszym przypadku poczuciem bezsilności. Nie jest to oczywiście reguła generalna, w końcu wszyscy ci ludzie wciąż działają i coś ich musi motywować, jednak taka sytuacja, jak w przypadku Narodowego Funduszu Zdrowia doskonale tę tezę potwierdza.
Czy takiego państwa chcemy? Czy aby na pewno dobrze je sobie urządziliśmy? Czy chcemy, aby ci, którzy chcą praworządnego działania instytucji i przestrzegania prawa, byli Don Kichotami lub męczennikami, czy też chcemy silnych instytucji, które nie tylko twierdzą, że realizują swoje zadania, lecz także są gotowe do bycia z tego rozliczonymi przez naród (art. 4 Konstytucji RP). O ileż łatwiejsze byłoby życie w Polsce, gdyby instytucje działy jawnie – tak jak nakazuje to prawo.
Po pierwsze, gdy instytucja wie, że potencjalne dokumenty z kontroli będą publikowanie w internecie, jej funkcjonariusze muszą się liczyć z tym, że ich niegospodarność, niedbałość, lekkomyślność może być oceniana przez osoby, które znają sytuację lepiej niż państwowi kontrolerzy. W małych miejscowościach, w których nawet w dzisiejszych czasach trudno znaleźć pracę w niektórych zawodach, pewność zatrudnienia wciąż stanowi instrument nacisku na ludzi. Kontrolerzy mogą otrzymać dokumenty, które zostały podpisane pod przymusem. Dużo trudniej jednak zmusić ludzi do poświadczania nieprawdy, jeśli mogą pojawić pytania od osób z zewnątrz. Dużo trudniej jest źle prowadzić instytucję, jeśli istnieje zagrożenie, że nastąpi kara. Chociażby w postaci pręgierza opinii społecznej. Ba, jawność może przyczynić się do odkrycia nieprawidłowości niewykrytych przez kontrolę państwową. Oczywiście jeśli jest jakaś zainteresowana tym grupa. A może być to konkurencja, lokalne media czy aktywni obywatele. Jednym słowem szansa na to, że pewne nadużycia czy zaniedbania w ogóle się nie pojawią, rośnie.
Po drugie, w kraju, którym prawo nie chroni osób zgłaszających nieprawidłowości (sygnalistów), jawność to też mniej złamanych żyć i karier. O sygnalistach mówi się, że to „ludzie, którzy nie potrafią milczeć”. Są to osoby, które reagują, widząc nieracjonalne zakupy sprzętu medycznego, wycieki pieniędzy przy refundacji leków, mobbing w jednostkach obsługujących telefony alarmowe... Gdy decydują się przeciwdziałać, wielu z nich traci pracę, musi ratować rozsypaną rodzinę, wydać mnóstwo pieniędzy na pomoc psychologa. Choć od 10 lat organizacje społeczne nawołują do prawnej ochrony sygnalistów, sprawa jest regularnie wykreślana z agendy rządowej. Rząd PO–PSL w 2014 roku nie włączył ochrony sygnalistów do Rządowego programu przeciwdziałania korupcji na lata 2014–2019, pomimo iż wcześniej było to planowane. Za rządów PiS miały trwać prace w resorcie sprawiedliwości. Potem słowo „sygnalista” pojawiło się w ustawie o jawności życia publicznego. Rozwiązanie tam przyjmowane było krytykowane, m.in. za fragmentaryczność. Podczas konsultacji zapewniano, że wprowadzenie szerokiej ochrony planuje minister sprawiedliwości. Dziś minister Ziobro, pytany przez jednego z uczestników Szkoły Inicjatyw Strażniczych podczas konferencji prasowej związanej z wyborami do Parlamentu Europejskiego o ochronę sygnalistów, odsyła do ustawy o jawności życia publicznego, pomimo iż jest to projekt bez przyszłości. Częściowo sprawę może rozwiązać propozycja najnowszej dyrektywy Komisji Europejskiej chroniącej sygnalistów zgłaszających naruszenia prawa Unii Europejskiej. Powszechny dostęp do materiałów z kontroli prawdopodobnie wyeliminowałby część potrzeb sygnalizowania nieprawidłowości.
W końcu zaś powszechna dostępność materiałów z kontroli to także szansa na kształtowanie swoich wyborów przez obywateli. Wybór szpitala czy szkoły może opierać się także na wiedzy, jak sobie radzą z problemami. W przypadku szkoły – z agresją lub dopalaczami, w przypadku szpitala – czystością, czasem pracy kadry. Nie musi to być jedyna podstawa, czasem też takich kontroli w danej placówce nie było, ale – jak w przypadku każdego wyboru – ważna jest możliwość zbudowania sobie pełnego obrazu sytuacji.

Jak wyjść z impasu?

A zatem – skoro temat kontroli jest ważny dla obywateli, a prawo gwarantuje dostęp do nich, ale ochrona tego prawa jest niewystarczająca – co może zrobić obywatel?
Jednym ze sposobów jest wniesienie skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Jest to rozwiązanie, które odwleka rozstrzygnięcie o kolejne kilka lat. Ponadto droga to niepewna. Jeśli skargę miałoby składać Watchdog Polska, nie wiadomo, czy trybunał uzna nas za ofiarę naruszenia. Warto jednak spróbować, o ile otrzymane uzasadnienie wyroku NSA da nam taką szansę.
Szybszym i bardziej rozsądnym rozwiązaniem jest jednak akcja nawiązująca do działania Access Info Europe. Organizacja zajmowała się dostępem do kosztów podróży komisarzy Unii Europejskiej. Gdy KE wprowadziła ograniczenia, o ile dokumentów można prosić we wniosku, organizacja zaprosiła obywateli z całej Europy do wnioskowania o dozwoloną ich liczbę. Komisja ustąpiła i obecnie publikuje wszystkie dokumenty. Taka możliwość jest zatem bardziej kusząca.
Jest w nas jednak sporo goryczy. Czemu żyjemy w kraju, w którym instytucje mogą wybierać, które przepisy będą realizowane, a sądy to potwierdzają? Czy takie podejście właśnie się na nas nie mści? Kto stoi po stronie ludzi, którzy nie potrafią milczeć? Jak wygląda nasza demokracja po 30 latach wolności i 100 latach od odzyskania niepodległości i czy doszliśmy tam, gdzie trzeba?
O ileż łatwiejsze byłoby życie w Polsce, gdyby instytucje działały jawnie, – tak jak nakazuje to prawo