Prawo nie jest niezmienne, ale jego zmianie musi towarzyszyć rachunek zysków i strat

Rządowe Centrum Legislacji (RCL):
5 kwietnia 2019: 38 aktów prawnych czeka w kolejce do publikacji, 11 projektów ustaw i rozporządzeń dopisanych tego dnia do listy czekających na rozpatrzenie przez Radę Ministrów, 4 akty prawne ogłoszone w Dzienniku Ustaw i 5 w Monitorze Polskim.
4 kwietnia 2019: 9 aktów prawnych do opublikowania, 5 – do dyskusji i decyzji rządowej, 7 – ogłoszonych w Dzienniku Ustaw i 18 w Monitorze Polskim.

Sejm
5 kwietnia 2019: Brak posiedzenia, brak nowo uchwalonych przepisów, brak rejestracji nowych druków z projektami rządowymi i poselskimi.
4 kwietnia 2019: 11 przyjętych ustaw, 1 nowy druk sejmowy, 1 dodatkowe sprawozdanie komisji do projektu rządowego ustawy, 3 uchwały, pierwsze czytanie projektu nowelizacji kodeksów rodzinnego i postępowania cywilnego.

RCL - Centrum sterowania

To przypadkowo wybrane daty, ale nieprzypadkowe miejsca. Rządowe Centrum Legislacji jest niczym ośrodek sterowania procesem legislacyjnym. Tu trafiają resortowe pomysły na ustawy, które po akceptacji rady ministrów i konsultacjach społecznych (publicznych) zostaną przesłane – jako rządowe – do Parlamentu. Wpierw do Sejmu, potem do Senatu, a na koniec na biurko prezydenta, by znowu wrócić do RCL, bo ten organ dokona publikacji nowego (lub zmienionego) prawa.

Tu też są gromadzone ministerialne propozycje aktów wykonawczych do ustaw, czyli rozporządzenia wraz z uzasadnieniami. Można na bieżąco sprawdzać zaawansowanie prac nad nimi – w sumie program przewiduje 12 etapów, ale nie każde rozporządzenie przechodzi każdy z nich. Obowiązkowe są m.in. uzgodnienia (projekt jest oceniany i komentowany przez ministerstwa zainteresowane tematyką przepisów), konsultacje publiczne (zbieranie opinii o proponowanych przepisach od organizacji i instytucji społecznych oraz samych obywateli), opiniowanie, podpis odpowiedniego ministra lub premiera oraz publikacja. Sztywne ramy, które mają gwarantować dobrą jakość prawa, jego pewność i przejrzystość.

Ramy są teoretycznie sztywne, gdy autorem nowości prawnych jest rząd. Nabierają elastyczności, jeśli za projektem stoi grupa posłów. Przynajmniej na etapie ich wnoszenia do Sejmu.

Tak się składa, że poselskie propozycje ustaw nie wymagają konsultacji społecznych. Więc w ekstremalnych przypadkach od pomysłu do podpisanych przez prezydenta regulacji mija kilka dni. Jeden dzień zajęło poprawienie feralnych przepisów o Instytucie Pamięci Narodowej, które postawiły na ostrzu noża stosunki między Polską a Izraelem i USA w 2018 r.

Nowalijki prawne

Nie o masową produkcję prawa chodzi tym razem, nawet jeśli przedstawione liczby mogą potwierdzać, że ma się ona dobrze. Bardziej interesująca jest kwestia, czy w tych losowo wytypowanych dniach można znaleźć ciekawe akty prawne. Można.

Dla przykładu: 4 kwietnia Sejm uchwalił ustawę o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r., czyli o Emeryturze Plus (jedna z obietnic z tzw. piątki Kaczyńskiego). Jest to 1100 zł do wypłaty w maju, jeszcze przed wyborami do Parlamentu Europejskiego. Z kolei 5 kwietnia RCL przyjął do publikacji m.in. ustawy: wdrażającą RODO (zmienia ponad 160 ustaw w obszarze ochrony danych osobowych) i regulującą koła gospodyń wiejskich, a zarejestrował do dalszych prac, z wniosku ministra sprawiedliwości, projekt nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego (tak na marginesie wśród 38 aktów prawnych oczekujących na ogłoszenie 6 to teksty jednolite ustaw i rozporządzeń – poprzednie władze prawie wcale ich nie publikowały, obecne robią to na okrągło, może kolejne znajdą złoty środek).

Dlaczego to są ciekawe przepisy? Bo są jak nowalijki prawne. Świeże, oryginalne, wcześniej niestosowane. Taki charakter miało też wprowadzenie z początkiem 2018 r. jednego rachunku dla opłacania składek przez przedsiębiorców do ZUS i od stycznia 2017 r. jednolitego pliku kontrolnego (JPK), utworzenie w kwietniu 2018 r. w Sądzie Najwyższym Izb: Dyscyplinarnej oraz Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, a od 2019 r. Solidarnościowego Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych. To niespotykane dotychczas rozwiązania prawne.

Ale to, że niespotykane, wcale nie znaczy dobre w treści i zastosowaniu.

– Fundusz solidarnościowy? W niczym nas nie wesprze ani nie zsolidaryzuje, dlatego cała nasza grupa była przeciwna jego wprowadzeniu. Pieniądze pójdą na utrzymanie struktury i ludzi ją obsługujących, szkolenia i książki, programy i konferencje, a osoby niepełnosprawne nie zobaczą ani złotówki – przewiduje Iwona Hartwich, liderka ubiegłorocznego protestu osób niepełnosprawnych i ich opiekunów, który trwał 40 dni w Sejmie i którego efektem jest ten fundusz. I dodaje: Od lat działa inny fundusz, który ma pomagać w rehabilitacji i zatrudnieniu niepełnosprawnych (PFRON – przyp. aut.). Raport z jego działalności mógłby być pasjonującą lekturą.

Do nieustannie gorącego tematu tzw. reformy wymiaru sprawiedliwości odnosi się Maria Ejchart-Dubois, prawniczka w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, współtwórczyni Inicjatywy Wolne Sądy. Mówi wprost: Im słabszy wymiar sprawiedliwości, tym słabsza pozycja obywateli. Prawa człowieka występują w relacji obywatel – państwo. Jeśli państwo odbiera gwarancje bezstronnego i szybkiego procesu, a tak właśnie robi w ostatnich latach, stawia obywatela z góry na pozycji przegranej i osłabia gwarancje ochrony praw człowieka.

– Nowe rozwiązania prawne zwykle nie służą przedsiębiorcom. Są przygotowywane przez ludzi, którzy nie mają pojęcia o biznesie. Zresztą do prowadzenia firmy wystarczyłaby prosta ustawa o działalności gospodarczej i kodeks cywilny. My tymczasem mamy tsunami prawne – ocenia Cezary Kaźmierczak, prezes Związku Pracodawców i Przedsiębiorców.

Barwy sezonowości

Najwyższa fala tego tsunami przechodzi w kampaniach wyborczych ( Ustawy szyte pod wybory, DGP z 22 lutego br.). W aktualnie trwającej do Europarlamentu, realizowana jest wspominana już "piątka Kaczyńskiego", bo sprawujące władzę PiS jest w stanie od ręki przekuć idee w paragrafy (jak choćby emeryturę plus). Do tego festiwal obietnic partii opozycyjnych. W ubiegłym roku mieliśmy szerokie menu propozycji (w tym "piątkę Morawickiego") przed elekcją do władz samorządowych. Jesienią czeka nas kolejna oferta, bo przecież będziemy głosować na nowy skład Sejmu i Senatu, a w 2020 r. na prezydenta.

– Większość ludzi przyzwyczaiła się, że coś dostanie przed konkretnymi wyborami. Wręcz tego oczekuje, bo nie myśli kategoriami tzw. kiełbasy wyborczej. Który emeryt czy rencista nie przyjmie 1100 zł? Albo rodzic 500 zł na dziecko? – nie zostawia złudzeń prof. Janusz Czapiński, psycholog społeczny z Uniwersytetu Warszawskiego.

Pytanie brzmi: czy niestosowane wcześniej pomysły, ubierane w ustawy, pojawiają się tylko przed wyborami? Słysząc je, Maria Ejchart-Dubois odpowiada ze śmiechem: - W ostatnich trzech latach mieliśmy bardziej do czynienia nie z przedwyborczym sezonem na prawo, lecz powyborczym. Dawno nie było takiego wysypu przepisów, aby zrealizować zapowiedzi kampanijne, które przyniosły sukces wyborczy. I zapewnić sobie reelekcję, łamiąc standardy demokratycznego państwa prawa. Tak głębokie i daleko idące zmiany w prawie powodują w istocie zmianę ustroju państwa – zauważa.

Poza kalendarzem wyborczym odbywają się również protesty i strajki, które mogą wymusić zmiany w prawie. Mogą, bo nie każdy ma odpowiednią siłę sprawczą.

Zdaniem profesora wsparcie, jakie nauczyciele otrzymują od społeczeństwa ma wyłącznie wymiar moralno-uczuciowy. Na powtórkę roku 1980 r. nie mogą liczyć, bo to nie te czasy i nie ta mentalność.

Powód, by pogmerać w prawie, zawsze się znajdzie.

Nowi ludzie na ministerialnych stanowiskach, którzy muszą się wykazać (jak Zbigniew Ziobro).
Potrzeby jakiejś grupy społecznej (w tym biznesowej), które wymagają natychmiastowego zaspokojenia (policjanci).
Stan finansów państwa, który bez pozamykania kilku źródeł wydatków i pootwierania wpływów dostanie zawału (utrzymanie 23 proc VAT).
Niedziałające albo stale psujące się mechanizmy prawne, bez naprawy których obywatele będą je traktować niczym martwe (znaki drogowe ograniczające prędkość).
Potrzeba chwili (jak konieczność stworzenia podstaw prawnych dla osób zastępujących strajkujących nauczycieli podczas przeprowadzenia egzaminów szkolnych).
Unijne dyrektywy i wytyczne, które trzeba wdrożyć (jak RODO).
Sezon na zmiany nigdy się nie kończy.

Niezmienność zmienna

Z raportu „Barometr prawa” (Grand Thornton, edycja 2018) wynika, że przeczytanie prawa przyjętego w Polsce w 2017 roku, zajęłoby prawie cztery godziny każdego dnia roboczego.
– Społeczeństwo ma więc słuszne przekonane, że przepisów jest za dużo. Nikt nie jest w stanie ich wszystkich znać, przeczytać, a tym bardziej zrozumieć, zinterpretować i zastosować – mówi dr hab. Małgorzata Stefaniuk, kierownik Zakładu Socjologii Prawa na Wydziale Prawa i Administracji w UMCS w Lublinie. Przypomina, że prawo jest oceniane według kilku kryteriów, w tym stabilności. Nie oznacza to wcale jego niezmienności – prawodawca musi reagować na otaczającą rzeczywistość. Zmianie prawa musi jednak towarzyszyć rachunek zysków i strat. – Gdy straty przewyższają zyski, po co zmieniać prawo? – pyta profesor. Przyznaje, że to często retoryczne pytanie.

Dziekan OIRP w Warszawie podkreślą, że często nie trzeba zmieniać prawa, lecz praktykę jego stosowania.

Małgorzata Stefaniuk tłumaczy, że jako obywatele mamy ograniczony wachlarz reakcji na prawo i jego zmiany. Możemy się z nim nie zgadzać, krytykować i w ostateczności sięgnąć po nieposłuszeństwo obywatelskie. – Przypominam sobie, że prof. Bronisław Geremek, który będąc posłem do Parlamentu Europejskiego dwukrotnie (w 2007 i 2008 r. – przyp. aut.) odmówił złożenia oświadczenia lustracyjnego, mimo że groziła mu utrata mandatu. Takich sytuacji jest jednak niewiele – podkreśla.

Interpretacje wywrotowe

Prawo ma to do siebie, że może być rozumiane na wiele sposobów. Dokonując wykładni, sądy mogą wypracować jedną linię orzeczniczą, utrzymywać jej dwoistość albo dokonać zupełnego zwrotu, jak się np. stało przy bankowym tytule egzekucyjnym, który ostatecznie musiał zniknąć z porządku prawnego. Nie inaczej jest z opiniami prawnymi. W obu przypadkach może dochodzić do interpretacji wywrotowych, balansujących na granicy lub stojących w sprzeczności z dotychczasowym dorobkiem i zasadami wykładni. Do falandyzacji prawa (termin użyty w 1994 r. przez Ewę Milewicz z Gazety Wyborczej po tym jak Lech Falandysz, zastępca szefa kancelarii prezydenta Lecha Wałęsy ukuł teorię, że jeśli przepisy milczą w sprawie odwołania osób powołanych przez prezydenta, to może on odwołać). Czyli do doraźnej interpretacji dokonywanej na potrzeby zlecającego organu władzy.

W tej grupie znajdzie się ułaskawienie przez prezydenta Andrzeja Dudę w listopadzie 2015 r. nieprawomocnie skazanego Mariusza Kamińskiego, koordynatora służb specjalnych i jego współpracowników. I to mimo że Trybunał Konstytucyjny przyznał głowie państwa do tego prawo. Sam TK wcześniej padł bowiem ofiarą interpretacji, jaka nikomu nie przyszłaby do głowy: nieopublikowania niewygodnych dla ugrupowania rządzącego orzeczeń TK (po ingerencji UE zostały ogłoszone w 2018 r.) i wprowadzenia do składu tzw. sędziów dublerów. Dziś jest więc nazywany fasadowym, a jego orzeczenia wątpliwymi.

– Kazus ułaskawienia Kamińskiego jest symboliczny. Jest jak wejście na Mont Everest lekceważenia prawa. Do tego w jednostkowej sprawie człowieka, który piastuje wysoką funkcję rządową – zżyma się Maria Ejchart-Dubois. Włodzimierz Chróścik z kolei zwraca uwagę, że Konstytucja jest czytana i interpretowana w zależności od potrzeb. – W USA nigdy by się to nie zdarzyło. U nas też nie powinno – wskazuje dziekan OIRP w Warszawie. Do polskiej Konstytucji odwołuje się też Cezary Kaźmierczak: nie przyjęła się w urzędach, na nieszczęście przedsiębiorców. – Sądy też nie za często stają po naszej stronie. Dobrze, że wpływ na polskie orzecznictwo i interpretacje mają trybunały europejskie. One ucywilizują wiele wykładni, choćby VAT-owskich – wskazuje szef ZPiP.

Rachunek społeczny

Ekspresowy proces legislacyjny, który staje się regułą, choć powinien być wyjątkiem. Pozorowane konsultacje publiczne albo w ogóle ich brak. Szczegółowość przepisów i niejasność ich formułowania. Wielokrotne nowelizacje. Ogromna liczba aktów prawnych przyjmowana rokrocznie (według Barometru prawa: w 2017 r. 27,1 tys. stron maszynopisu aktów prawnych i było ich mniej o 15 proc, niż rok wcześniej). Rozbieżne interpretacje. Moi rozmówcy są zgodni: wszyscy płacimy za sposób stanowienia prawa i jego tłumaczenia.

Małgorzata Stefaniuk: Nieprzemyślane, pochopne, stale nowelizowane przepisy uderzają w prestiż prawa. Stanowią zagrożenie dla jego stabilności, komunikatywności oraz zaufania obywateli do prawa i państwa. Są fundamentem postawy kalkulacyjnej, czyli ocenianiem, co bardziej się opłaca – przestrzeganie czy nieprzestrzeganie prawa.

Janusz Czapiński: Legaliści, czyli osoby przywiązujący wagę do prawa, jego spójności i zgodności z konstytucją to w Polsce mniejszość. Przytłaczającej większości nie obchodzi, jak wygląda prawo. Dopóki nie odczują uszczerbku w swoim portfelu, nie przejmują się ani kosztownymi obietnicami, ani ich realizacją. Dopiero, gdy poniosą osobiste koszty, zaczynają się nim interesować.

Cezary Kaźmierczak: Najwyższy rachunek dostają przedsiębiorcy. Są jak gigantyczny płatnik netto, któremu stale dokłada się obowiązków i dosyła nowe faktury. A do tego działają jak pod ostrzałem, bo wciąż jest kilka regulacji, na podstawie których można zamknąć w Polsce każdą firmę. Z oczywistych względów nie wskażę które.

Włodzimierz Chróścik: Prawnicy są jak saperzy – rozbrajają miny prawne. Działania ustawodawcy utrudniają naszą pracę, stale zagęszczając, powiększając prawne pole minowe i nie dając wystarczającego czasu na jego rozpoznanie. To oczywiste niebezpieczeństwo dla samych prawników, ale i ich klientów.

Maria Ejchart – Dubois: Ceną za instrumentalne podejście władz do prawa jest przeświadczenie obywateli, że to prawo – które powinno tworzyć ramy naszych wolności – już nie ogranicza. Ceną może być także świadomość kolejnych rządzących (kimkolwiek będą), że trzymając stery państwa można wszystko.
To ogromne koszty. Czy warto je ponosić?