Ostatnie przedłużone święto państwowe – i dodatkowy dzień wolny od pracy – o którym dowiedzieliśmy się na niespełna pięć dni przed wskazaną w ustawie datą, to dopełnienie czary goryczy. Niestety, takie tworzenie prawa to już nie wyjątek, lecz norma.
Reklama
Ustawa o ustanowieniu Święta Narodowego z okazji setnej rocznicy odzyskania niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzająca dzień wolny 12 listopada, została podpisana przez prezydenta 7 listopada, gdyż dopiero tego dnia akt ów trafił na biurko głowy państwa. Prezydent się nie zawahał: podpisał. A szkoda, gdyż tym samym zaakceptował legislacyjną fuszerkę.
Na kłopot zwróciliśmy w DGP uwagę pod koniec października. Otóż zgodnie z art. 122 konstytucji prezydent ma 21 dni na podjęcie decyzji, czy chce ustawę podpisać, zawetować czy skierować do Trybunału Konstytucyjnego. W sytuacji, w której na jego biurku 7 listopada wylądowała ustawa, która ma rację bytu jedynie wówczas, gdy zostanie niezwłocznie podpisana, w praktyce ograniczone zostają kompetencje głowy państwa.
Rzecz to niestety nienowa. Kilkudziesięciominutowa kwerenda pozwala na znalezienie kilkunastu podobnych przypadków. Ustawodawca emocjonalny pistolet do głowy najchętniej przystawiał prezydentowi pod koniec 2015 r. Wystarczy wspomnieć o nowelizacji ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, która miała wejść w życie 1 stycznia 2016 r., a prezydent otrzymał ją 28 grudnia 2015 r. Podpisał (Dz.U. z 2015 r. poz. 2299). Nowelizacja ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw. Ta sama sytuacja: trafia do prezydenta 28 grudnia 2015 r., ten podpisuje ją tego samego dnia (Dz.U. z 2015 r. poz. 2281). A to dlatego, że art. 45 ustawy stanowił, że musi ona wejść w życie 1 stycznia 2016 r. Pod ścianą w 2015 r. Andrzeja Dudę postawiono jeszcze kilkukrotnie, chociażby przy nowelizacji ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2016 (Dz.U. z 2015 r. poz. 2199) czy nowelizacji prawa o ruchu drogowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 2183).
Prezydent kolejne ustawy na „za pięć dwunasta” podpisywał, ale wzbierało w nim przekonanie, że jest stawiany w niekomfortowej sytuacji. W końcu nie wytrzymał i nowelizację ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw skierował do TK
Prezydent kolejne ustawy na „za pięć dwunasta” podpisywał, ale wzbierało w nim przekonanie, że jest stawiany w niekomfortowej sytuacji, która na dodatek wypacza proces legislacyjny. Przesilenie nastąpiło w dwa tygodnie po kolejnej serii szybkich podpisów. 12 stycznia 2018 r. na podstawie art. 122 ust. 3 konstytucji prezydent Andrzej Duda skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy z 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności. Jak wskazał na wstępie, „analiza przebiegu prac legislacyjnych w zakresie zachowania ustawowych terminów dotyczących uchwalenia ustawy wzbudziła zastrzeżenia prezydenta RP co do dochowania standardów procesu legislacyjnego”. Chodziło o to, że ustawa na biurko prezydenta trafiła 22 grudnia 2017 r., zaś termin jej wejścia w życie został ustalony na 1 stycznia 2018 r. A jak można przeczytać we wniosku Andrzeja Dudy, „prowadzenie przez Sejm i Senat prac ustawodawczych w taki sposób, by dochowany był 21-dniowy termin określony w art. 122 ust. 2 konstytucji, jest niezbędnym elementem proceduralnym umożliwiającym realizację przez prezydenta RP jego konstytucyjnych obowiązków”.
Sprawa nadal czeka na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny. Po drodze jednak prezydent zmienił zdanie i ustawę „12-listopadową”, która trafiła na jego biurko zbyt późno, natychmiast podpisał. A nawet, gdy jeszcze nie była w pełni znana jej treść (do przyjęcia lub odrzucenia przez Sejm zostały poprawki Senatu), zapowiedział, że złoży pod nią swój podpis.
Dla jasności: legislacyjna fuszerka jest ponadpartyjna. Wystarczy wspomnieć, że pod ścianą stawiano również prezydenta Bronisława Komorowskiego i robili to jego partyjni koledzy. Za poprzedniej kadencji Sejmu obszerną ustawę o Karcie Dużej Rodziny (Dz.U. z 2014 r. poz. 1863) prezydent dostał 18 grudnia 2014 r. Z uchwaloną datą jej wejścia w życie 1 stycznia 2015 r. – i publiczną deklaracją polityków PO, że prawo już zaraz będzie obowiązywać. Podobnie miała się sprawa z nowelizacją ustawy o dowodach osobistych, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1888). Data wejścia: 31 grudnia 2014 r. Prezydent i tym razem podpisał w błyskawicznym tempie.
Najlepiej znany przypadek dotyczy nowelizacji ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Platforma Obywatelska wymyśliła, że skoro idą wakacje i są korki na drogach, trzeba ludziom ulżyć i otworzyć bramki na autostradach. Pomysł pojawił się nagle i postanowiono, że równie nagle zostanie zrealizowany. Aby się przekonać o prawdziwości tego stwierdzenia, wystarczy rzut oka na przebieg prac legislacyjnych nad projektem ustawy nr druku 3568 poprzedniej kadencji Sejmu.
24 czerwca 2015 r. projekt wpłynął do Sejmu. 24 czerwca 2015 r. skierowano go do pierwszego czytania. 24 czerwca 2015 r. odbyło się pierwsze czytanie. Drugie czytanie zaś… 24 czerwca 2015 r. 25 czerwca 2015 r. projektem zajęła się sejmowa komisja infrastruktury, po czym (25 czerwca) posłowie przystąpili do trzeciego czytania i uchwalili ustawę. 25 czerwca 2015 r. przekazano ją marszałkowi Senatu. 25 czerwca 2015 r. ustawą zajął się Senat. Poprawek nie wniósł. 26 czerwca 2015 r. przekazano więc ustawę do podpisu prezydentowi. Ten ją podpisał... 26 czerwca 2015 r. i jeszcze tego samego dnia urzędnicy Rządowego Centrum Legislacji ją opublikowali w Dzienniku Ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 901).

Łatanie na chybcika

Ustawy „na szybko” (pomijając nocną twórczość podyktowaną wyłącznie politycznym szaleństwem) podzielić możemy na dwa rodzaje. Pierwszy to akty „końcoworoczne”, czyli przepisy, które muszą wejść w życie lada dzień, a ustawodawca po prostu zabrał się za nie w ostatniej chwili. Ta naganna praktyka legislacyjna daje się jednak choć w pewnym stopniu wytłumaczyć. Prawa mamy w Polsce ogrom i niestety zdarzają się przypadki, gdy wszyscy dostrzegamy coś, co trzeba błyskawicznie zmienić, na ostatnią chwilę. W żadnym razie nie usprawiedliwia to ustawodawcy, który przecież powinien być racjonalny, ale musimy się pogodzić z tym, że pod koniec roku Sejm i Senat łatają dziury, a akceptacji tego procederu szukają u prezydenta. Ten zaś – ktokolwiek akurat nim jest – miłościwie zgadza się pomóc.

By żyło się lepiej

Drugi rodzaj przyjmowanych w pośpiechu ustaw to „ustawy dla ludu”. Taki charakter ma przecież akt wprowadzający święto 12 listopada 2018 r., podobnie zresztą jak ustawowy otwieracz do bramek na autostradach. Deptanie zasad poprawnej legislacji w takich przypadkach należy już uznać za naganne.
Świetną analogią dla opisania tego rodzaju ustaw posłużyła się kilkanaście dni temu prof. Ewa Łętowska, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku. „Zamieszanie, które powstało wokół robienia 12 listopada dniem wolnym od pracy, jest trochę śmieszne, ale tak naprawdę to bardzo, bardzo smutne. Pokazuje upadek polskiej legislacji i parlamentaryzmu, a to przecież istota demokracji. Nie chodzi bowiem o to, czy tego dnia pójdziemy do pracy, czy nie, lecz o to, jak niedbale i lekceważąco ustawodawca działa. Chce może dobrze, ale depcze przy okazji własną powagę. W końcu przy koronacji Mikołaja II też chciano nagrodzić lud, a na Chodynce, gdy rządzący rozdawali podarki, ludzie się tratowali” – stwierdziła na łamach DGP prof. Łętowska.
Jak żywo przykład koronacji na Chodynce, polu ćwiczeń moskiewskiego garnizonu, pasuje. Z jednej strony bowiem mamy rząd i ustawodawcę, którzy rzucają nam pod nogi podarki w postaci dnia wolnego od pracy lub bezpłatnego przejazdu autostradą. Z drugiej, schylając się po nie, depczemy legislacyjną przyzwoitość. I nawet jeśli nie szkodzimy sobie (a więc moglibyśmy zapytać przy okazji deptania „i co z tego?”), działamy na szkodę innych obywateli. Nie jest bowiem tak, że wszyscy na zmianach zyskują.
Ustanowienie 12 listopada dniem wolnym od pracy wiele osób, głównie przedsiębiorców oraz osoby, które miały wyznaczone terminy rozpraw w sądach, dużo przecież kosztuje. Nie pozostawiono tym ludziom (i firmom) możliwości przygotowania się do nowego, jednorazowego święta. W efekcie większość obywateli otrzymała podarek, ale niektórzy leżą – niczym na Chodynce – stratowani przez tłum. To efekt legislacyjnej fuszerki, gdyż mało kto powiedziałby złe słowo, gdyby o tym, że 12 listopada 2018 r. warto ustanowić świętem, zdecydowano np. na początku roku. Wszyscy mogliby się do tego przygotować. Nie byłoby też tylu protestów przeciwko otwieraniu bramek na autostradach, gdyby pomyślano o tym kwartał wcześniej, a nie potraktowano ich otwarcia jako element kampanii wyborczej.

Punkt widzenia i siedzenia

O jakości polskiej legislacji na łamach DGP piszemy regularnie. Podsumowujemy wypaczenia władzy – wszelkiej władzy. Rozmawiamy o tym, co zrobić, by było lepiej, z ekspertami. I paradoksalnie najlepszą diagnozę, co jest źle i co trzeba poprawić, postawił w listopadzie 2015 r. poseł... Stanisław Piotrowicz (PiS). Stwierdził on, że „w ostatnich latach” (czyli za czasów rządów PO) jakość tworzonego prawa bardzo podupadła.
– Powody są trzy: rządzący omijali procedurę konsultacji, zgłaszając stworzone w ministerstwach projekty jako poselskie, Senat stał się upartyjniony, przez co nie sprawuje kontroli nad uchwalonymi ustawami, a także parlament przyjmuje zdecydowanie zbyt wiele ustaw – tłumaczył wówczas czytelnikowi DGP Piotrowicz (DGP 213/2015).
I miał rację. Wystarczy wspomnieć, że w tymże 2015 r. popełniono szereg kuriozalnych błędów. Wszystkie z pośpiechu w przyjmowaniu ustaw. Przykłady? Nowelizacja prawa farmaceutycznego, która miała ograniczyć wywóz leków. Parlamentarzyści postanowili zaostrzyć kary za ten proceder. I tak też uczynili (Dz.U. z 2015 r. poz. 788), ale przy okazji – przez niedopatrzenie – zmienili sankcję karną na administracyjną. Chodzi o art. 127 prawa farmaceutycznego, który dotyczy konsekwencji braku zezwolenia na prowadzenie określonego biznesu. Sejm dodał art. 127d, zgodnie z którym kary pieniężne wymierza główny inspektor farmaceutyczny, a nie sąd. Ta drobna korekta wymusiła umorzenie toczących się już postępowań karnych wszczętych w związku z naruszeniem tego przepisu.
Drugim skutkiem było zatarcie z mocy prawa skazania w przypadku osób, wobec których wydano prawomocne wyroki.
– To szalenie smutne zwieńczenie naszych prac nad ustawą blokującą wywóz leków. Z jednej strony niebawem odwrócony łańcuch dystrybucji powinien zostać ograniczony, ale z drugiej, przez nieuwagę, bezkarnych pozostanie kilkuset potencjalnych przestępców – mówił DGP jeden z posłów z sejmowej komisji zdrowia.
Inny przykład to nowelizacja kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 539). Zgodnie z nadanym ustawą brzmieniem art. 87 par. 1 k.p.c., obowiązującym od 18 października 2015 r., pełnomocnikiem strony – spośród członków rodziny – mogli być już nie tylko rodzice, małżonek czy rodzeństwo, lecz także wszyscy wstępni, np. dziadek. O tę korzystną zmianę zabiegał przez wiele lat rzecznik praw obywatelskich. W końcu wywalczył. Ale tylko na dwa i pół miesiąca. 1 stycznia 2016 r. wchodziło bowiem w życie prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2015 r. poz. 978). I nowelizowało ono także wspomniany art. 87 par. 1 k.p.c. poprzez dodanie do katalogu uprawnionych podmiotów doradcę restrukturyzacyjnego. Tyle że jednocześnie dodani nowelizacją k.p.c. wstępni zniknęli z tego katalogu.
– Kłopot z nowelizacją jest wynikiem nałożenia się prac legislacyjnych nad dwoma ustawami – przyznawała w 2015 r. Wioletta Olszewska z Ministerstwa Sprawiedliwości.
– To nasza nieudolność, a nie przyjmowanie łapówek – powiedział DGP na koniec kadencji Sejmu jeden z posłów większości rządzącej, szef komisji sejmowej. I to było najlepsze podsumowanie dbałości o legislację.
I gdyby tylko Stanisław Piotrowicz po postawieniu słusznej diagnozy problemów przystąpił do działania, zapewne udałoby się poprawić jakość polskiego prawodawstwa. Po dojściu do władzy jednak politycy Prawa i Sprawiedliwości zapomnieli o swych deklaracjach.
Nad projektami ustaw coraz rzadziej pracują komisje sejmowe. Dekadę temu ponad 80 proc. przedłożeń rozpoznawanych przez Sejm trafiało do komisji w celu przeanalizowania brzmienia przepisów i skutków, które wywołają. W 2016 r. do prac w komisji nie trafiało już prawie 50 proc. projektów

Szybcy i słabi

Za dowód niech posłużą badania robione przez firmę audytorsko-doradczą Grant Thornton (opracowanie z 2017 r.). Najciekawsze nie są wcale najpopularniejsze statystyki, które dotyczą liczby przyjmowanych ustaw – bo sam fakt przyjmowania wielu aktów prawnych nie oznacza jeszcze, że są one kiepskie. O wiele ciekawsze dane dotyczą przebiegu procesu legislacyjnego.
Wynika z nich, że coraz rzadziej nad projektami ustaw pracują komisje sejmowe. Dekadę temu ponad 80 proc. przedłożeń rozpoznawanych przez Sejm trafiało do komisji w celu przeanalizowania brzmienia przepisów i skutków, które wywołają. W 2016 r. do prac w komisji nie trafiało już prawie 50 proc. projektów.
Jeszcze 10 lat temu co drugi projekt trafiał do komisji dwukrotnie – po pierwszym czytaniu oraz po drugim. W 2016 r. po drugim czytaniu do dalszych prac w komisjach trafiło zaledwie 15 proc. projektów. W efekcie trzy czytania, które w założeniu miały stanowić czas na zastanowienie się nad proponowanym brzmieniem ustawy, stały się fikcją. Podobnie jak sprawdzanie ustawy przez Senat. Obecnie do dwóch trzecich uchwalonych przez Sejm ustaw senatorowie nie wnoszą ani jednej poprawki. Pytanie, które warto postawić, brzmi: czy to ustawy są aż tak dobre, że nie ma potrzeby ich poprawiania, czy to Senat, cytując posła Piotrowicza, jest „upartyjniony, przez co nie sprawuje kontroli nad uchwalonymi ustawami”.
Jakość legislacji to coś, czego przeciętny obywatel nie dostrzega na co dzień. Wielu wręcz woli, żeby nie zawracać im tym głowy, bo ważne jest przecież to, czy dzień będzie wolny albo bramki na autostradach otwarte. Dyskusje prawników zbywane są twierdzeniami, że „szukają dziury w całym” albo „robią z igły widły”. Jednocześnie nikt z nas nie chciałby, aby glazurnik położył krzywo kafelki w domowej łazience. Dlaczego więc tak łatwo godzimy się na to, by w naszym państwie „fachowcy” mylili coraz częściej sufit z podłogą?