Czy przy tworzeniu prawa w Polsce wszystko musi się dziać post factum, a nie prewencyjnie?
Mam coraz większe wątpliwości, czy warto jeszcze pisać o prawie. Właściwie o jego coraz słabszej kondycji będącej bezsprzeczną konsekwencją słabości prawników. Często może nie tylko o wiedzę tych ostatnich chodzi, lecz o serwilizm, brak kręgosłupa czy zwykłej przyzwoitości prawniczej. Gdy wątpliwości dopadają mnie w sposób szczególny, na ratunek przyszłym felietonom przychodzą te sytuacje, w których mogę powiedzieć „a nie mówiłem?”, „a nie pisałem?”. I nie ma w tym żadnych specjalnych wizji Wernyhory, jest prosta umiejętność, przecież nie niezwykła, oddzielenia ziarna od plew. Pozwalam sobie w związku z ostatnimi wydarzeniami przypomnieć dwie sprawy, którym poświęciłem felietony. Pierwszy, z 18 lipca 2017 r. (DGP nr 137/4536) pt. „Wykształceniem w załogi”, dotyczył absurdalnych rozwiązań, które uniemożliwiły członkostwo w organach spółek z udziałem Skarbu Państwa m.in. pracowników nieposiadających stosownego wykształcenia. Drugi, „Trzy po trzy” (DGP z 18 września 2018 r., nr 181/4831) w części poświęcony był z kolei art. 121a ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce. Chodziło o umożliwienie funkcjonowania na uczelni, praktycznie do końca życia, niektórym sędziom. Ponieważ w przypadku tematyki pierwszego felietonu doszło do stosownych zmian legislacyjnych, a w przypadku drugiego ma miejsce zaskarżenie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego przez Prezydenta RP, mogę się czuć, jakbym miał wpływ na polską rzeczywistość prawną. Pełen pokory wiem, że tak przecież nie jest, choć mam nadzieję, że niektórzy moje felietony czytają i idą po rozum do głowy. Bo przecież było oczywiste, że i w jednym, i w drugim przypadku mamy do czynienia z legislacyjnymi knotami.
Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 2259) weszła w życie 1 stycznia 2017 r. Zadziałała ona natychmiast, bo nie było vacatio legis. Skutki były poważne. Mianowicie ustawa ta wprowadziła dla kandydatów na członków rad nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa wymóg posiadania co najmniej wykształcenia wyższego. Nie miałem wątpliwości, że wprowadzenie powyższych wymogów odbierało bierne prawo wyborcze zdecydowanej większości pracowników fizycznych i technicznych. W praktyce wprowadzone przepisy mogły być obchodzone – i tak się stało – już przez tych, których kadencja kończyła się w pierwszej połowie 2017 r. Wystarczyło, aby walne zgromadzenia odbyły się jeden dzień przed upływem kadencji członków-pracowników i zgodnie z zasadami obliczania długości mandatu (chodzi o ostatni pełny rok obrotowy pełnienia funkcji) wydłużał się on do następnego roku. Czy jednak pracownicy zdążyli ukończyć studia do czasu kolejnych wyborów, wątpię. Sądzę, że w przypadku omawianego problemu możemy mówić o kolejnej bolączce aktów prawnych: braku rzetelnych konsultacji. Na tle ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym widać wyraźnie, że tych konsultacji nie było. Nie wierzę bowiem, by organizacje pracowników, związki zawodowe „puściły” taki niekorzystny dla siebie gniot. Druga kwestia – poza brakiem konsultacji – to uzasadnienia projektów. Pisałem o tym wielokrotnie, że urągają one naprawdę przeciętnej inteligencji, nie tylko prawników, ale ludzi cokolwiek rozumiejących. Ostatecznie bzdurne przepisy, które uderzały w załogi, zostały uchylone, a ustawodawca doszedł do wniosku, że pracownicy „najlepiej wiedzą, kogo chcą wybrać do nadzorowania zarządu”. I nie musi to być fachowiec od prawa spółek, lecz np. dociekliwy elektryk (patrz: P. Słowik, DGP z 25 lutego 2019 r.). Bingo! Chciałoby się napisać: A nie mówiłem?
Kolejna kwestia, która pewnie będzie dopiero rozstrzygana, choć nie mam wątpliwości co do jej wadliwości, dotyczy zgodności z konstytucją ustawy z 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1668). Choćby z tego powodu nie nazwę jej „konstytucją dla nauki”, jak próbuje się nam wmówić, bo byłby to chyba pierwszy przypadek w historii, gdy konstytucja byłaby sprzeczna z konstytucją. To są proste skutki nadużywania słowa „konstytucja” dla określania zwykłych ustaw (tzw. konstytucja dla biznesu, konstytucja dla nauki, ostatnio zaraziła się tym opozycja, proponując konstytucję dla kobiet; i inne konstytucje dla nie wiem czego). Staje się ona słowem wyświechtanym.
Jeżeli pamiętamy sposób uchwalania ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, to nie sposób mu zarzucić, że było to jakieś szybkie tempo. Nie. Są w niej nie tylko złe, lecz także ciekawe rozwiązania, o których kiedyś napiszę. Ale już na samym końcu drogi legislacyjnej, w Senacie niespodziewanie pojawiła się wrzutka w postaci art. 121a. Wrzutką tą przyznano sędziom trzech sądów: SN, NSA i TK, również tym w stanie spoczynku, prawo dożywotniego zatrudnienia na uczelni, bez względu na wynik ocen pracowniczych. W felietonie „Trzy po trzy” pisałem o stworzeniu grupy świętych krów, złotych cielców. Oczywiste było dla wszystkich, tylko nie dla rządzących i posłów, że jest to knot legislacyjny. Co ciekawe, jeszcze przed ustosunkowaniem się przez Sejm do poprawek wniesionych do ustawy przez Senat, jej promotor Jarosław Gowin stwierdził, że art. 121a „jest sprzeczny z Konstytucją, niemoralny i sprzeczny ze zdrowym rozsądkiem”. Rozumiem, że „wysadzenie w powietrze” ustawy z powodu jednego przepisu jawiło się ministrowi bez sensu, skoro zależało mu na uchwaleniu tej tzw. konstytucji dla nauki. Ale świadomość, że głosuje za ustawą w części sprzeczną z konstytucją, musiała chyba boleć. Znów był on „za”, ale się nie cieszył. No i całe szczęście, doszło do zaskarżenia ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. Jaki będzie los tego zaskarżenia, trudno przewidzieć, bowiem rozstrzygać o zgodności przepisu z konstytucją będą być może akademicy, którzy będą sędziami we własnej sprawie wbrew zasadzie nemo est iudex in propria causa. A może stanie się inaczej, choć tu raczej ujawniam naiwność swojego myślenia. Czy uda się zebrać do orzekania nieakademików, a może to nie będzie mieć znaczenia dla trybunału? Wszak sędziowie TK już orzekali we własnej sprawie.
Interesujące i godne poparcia są argumenty prezydenta, wetującego art. 121a ustawy. Warto je przytoczyć, bo wychodzą one nawet poza te używane przez krytyków przepisu. Po pierwsze, zgłoszenie art. 121a wykraczało poza dopuszczalny zakres poprawki, którego granice wyznacza ustawa o szkolnictwie wyższym, gdyż projekt nie zawierał żadnego przepisu, który byłby choćby zbliżony do rozwiązań w nim proponowanych. Po drugie, wrzutka Senatu umożliwiała obejście wymogu rozpatrywania projektu ustawy w trzech czytaniach. Po trzecie, naruszona została zasada równości, gdyż spośród pracowników naukowych wyodrębnia się tylko sędziów, gwarantując im uprawnienia inne od tych, które mają pozostali nauczyciele akademiccy. Po czwarte, obowiązywanie zaskarżonego przepisu może prowadzić do powstania nierówności w ramach samej grupy sędziów – akademików, gdyż pominięci zostali sędziowie Trybunału Sprawiedliwości czy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz sędziowie sądów powszechnych. A przecież projektodawcy bałamutnie w uzasadnieniu pisali o wzmocnieniu sędziów SN, NSA i TK. Wzmocnienie przez osłabienie innych. Po piąte, przez zaprzeczenie niezależności uczelni w aspekcie doboru i zatwierdzania kadry naruszona została autonomia szkół wyższych – doprowadzono do kuriozalnej ingerencji państwa w tę autonomię. W końcu w uzasadnieniu prezydenckiego weta użyto argumentu, że wprowadzony przepis podważa istotę akademickiej wolności badań naukowych.
Powstaje jednak poważna wątpliwość, czy wszystko musi się dziać post factum, a nie prewencyjnie. Zaskarżenie ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce nie zatrze obrazu uchwalania tego aktu tak „po polsku”. To znaczy niechlujnie, z użyciem kolana, z naruszeniem zasad tworzenia prawa, z żenującym uzasadnieniem.
